养老保险行业体系研究(一)中国基本养老险：改革历程与政策经验

养老保险体系研究（一） 中国基本养老险：改革历程与政策经验 前瞻性产业研究 2024年7月19日 证券分析师 陈骁投资咨询资格编号 S1060516070001 chenxiao397@pingan.com.cn 郝博韬投资咨询资格编号 S1060521110001 haobotao973@pingan.com.cn 石艺投资咨询资格编号 S1060524070003 shiyi262@pingan.com.cn 中国基本养老保险的潜在收支缺口愈发令人担忧，现行制度设计也不断引发关于代际公平、待遇公平的争论。本报告尝试通过回顾基本养老保险的建立和改革历程，矛盾与厘清争议的起源，并总结改革经验，提出政策建议。 中国基本养老保险的发展大致可分为四个阶段：第一阶段为1949-1978年，中国的基本养老保险，在计划经济体制下形成了“城乡二元、政企双轨”的格局。 彼时的低经济发展水平，直接导致了基本养老保险的覆盖面狭窄；“高就业、低工资、高福利”的经济结构，又导致了基本养老保险的收支设计不平衡。这两个问题，基本成为了未来70多年改革所重点需要解决的两个问题。只是当时，这两个问题被年轻的人口结构，以及财政管一切的计划经济制度所掩盖。 第二阶段为1979-1991年，在人口老龄化和经济体制改革的推动下，中国基本养老保险收支不平衡的制度矛盾快速激化。然而，刚刚开始改革开放的中国， 还不具备对其进行大刀阔斧改革的能力，只能通过一系列“打补丁”和“拆东墙补西墙”的方式维持基本养老保险制度的运行。在这一时期，基本养老保险从国家保险转向企业保险，又从企业保险转向社会保险，并最终确立了“筹资多渠道”“社会统筹”的制度模式。 第三阶段为1992-2002年，随着经济体制改革的深入，基本养老保险收支不平 衡的矛盾延续，覆盖面狭窄的问题集中暴露。中国开始对基本养老保险制度进行大改。从收缴、管理、计发等制度设计，到城乡、政企的制度覆盖，基本重塑了基本养老保险的格局，最终确立了“统账结合”“制度统一”的制度愿景。 第四阶段为2003年至今，在吸取了过去20多年改革经验教训的基础上，确定了当前的基本养老保险制度体系，并首先着手扩大制度覆盖面。到2015年，终 于建立起以机关事业单位基本养老保险、企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险共同构成的第一支柱，最终将覆盖面狭窄问题，降格为制度不统一的问题。同时，收支不平衡的矛盾作为长期矛盾，只是得到了缓解。 当前，制度不统一问题包括：老、中、新人的制度不一；政、企、其他居民的制度不一。而收支不平衡矛盾，则体现为：个人账户空账运行等历史遗留问题；全国统筹实现困难；基金结余耗尽风险等。对此，学界和市场，大多提出了延迟 退休、统一制度、做实空账、调整缴费和待遇水平等一系列方法。 回顾基本养老保险的改革和发展历程，我们认为，各类改革措施只有做到兼顾 效率公平、统筹长短利益、充分考虑外部性三者，才能保证落地。在当前背景下，我们认为充实社保基金是最佳方案；延迟退休和调整缴费率及待遇水平等方法，需要考虑节奏问题；做实个人账户空账和全国统筹等改革，则仍需等待更好的推进时机。 风险提示：1）资料存在统计误差的风险；2）参考文献存在史实错误；3）政策文件筛选过程中存在遗漏；4）政策建议仅供参考，不构成投资建议。 行业报 告 行业深度报 告 证券研究报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 正文目录 一、第一阶段：1949-1978年，计划经济下国家保险的建立5 1.1城镇：双轨制的第一支柱养老保障体系雏形出现5 1.2农村：名义退休概念缺失，第一支柱养老保障仍为空白8 1.3小结：本质上的国家保险，约覆盖中国总人口的10%9 二、第二阶段：1979-1991年，从国家保险到社会保险10 2.1城镇：国家保险变为企业保险，“社会统筹”开始试点10 3.2农村：基本养老保险试点，民政部与人保公司“争地盘”15 2.3小结：城镇从国家保险向社会保险改革，农村试点基本养老保险17 三、第三阶段：1992-2002年，基本养老保险运行模式确立18 3.1城镇：从“统账结合”到制度统一18 3.2农村：老农保的建立到休眠22 3.3小结：城镇基本养老保险制度机制基本确立，农村养老保险初次尝试受阻24 四、第四阶段：2003年至今，基本养老保险制度的统一24 4.1政企、城乡制度整合与其他调整25 4.2基本养老保险的现状与问题26 五、改革历程的经验：基于现实条件稳步推进改革27 六、风险提示28 七、参考文献29 图表目录 图表1机关工作人员小包干标准（人/月，1950）5 图表2企业每工资分对应实物商品标准（1952）5 图表31953年职工退职条件和劳动保险养老待遇水平6 图表4三大改造完成前,劳动保险试点范围及覆盖人数6 图表51953年劳动保险的运行6 图表6物价水平稳定，货币工资制推行7 图表7三大改造前后,城镇职工就业单位性质比例变化7 图表8双轨制的雏形：国家机关及企业适用标准差异示例（1955）7 图表9双轨制的雏形：国家机关及企业适用标准差异示例（1958）8 图表10湖南省农业社五保户占比（1957）9 图表11全国五保户占比（1978）9 图表12第一阶段末期，中国第一支柱养老保障体系的设计及覆盖情况（1978）9 图表131949-1978年，我国养老政策的重点文件9 图表14改革开放,知青返城及农村剩余劳动力流向城镇11 图表15改革开放初期，中国财政压力较大11 图表16退职、退休、离休人数和占比快速增长11 图表17改革开放早期，企业经营压力仍大11 图表18改革开放后，集体企业职工迅速增加13 图表19改革开放后，城镇个体劳动者重新增长13 图表20基本养老险开始扩大对非全民所有制企业职工的覆盖13 图表21工资改革，实际工资快速增长14 图表22价格管制放开，CPI开始上升14 图表23改革开放后，中国老龄化水平呈现趋势性上升16 图表24改革开放后，中国需要进一步降低总和生育率16 图表2580年代初河南农村养老模式（1981-1983）16 图表26集体养老可降低河南农村理想生育数（1983）16 图表271979至1991年，我国养老政策的重点文件17 图表2890年代职工负担比仍然快速攀升19 图表2990年代中国总和生育率已跌破更替线19 图表3090年代前期大量企业走上破产清算道路19 图表31基本养老保险欠缴问题严重19 图表3223个省份中21%的新增退休为违规（1998）20 图表33私营及个体工商户快速发展20 图表341995年提出的两个个人账户运行办法20 图表3520世纪末养老金拖欠问题严重21 图表36央地财政共同为养老金支付兜底21 图表371992至2000年，党和国家出台的有关强制办保等问题的政策文件22 图表381992至2002年，我国养老政策的重点文件23 图表39基本养老保险覆盖情况（2023）26 图表40基本养老保险收支及结余情况（亿元）26 当前，中国人口老龄化水平不断加深、总和生育率也在不断下滑，基本养老保险收支的潜在矛盾愈发令人担忧。同时，基本养老保险制度以现收现付制为主、尚未完全统一的制度设计，也引发了一些关于代际公平、待遇公平方面的讨论。市场和学界对此进行了一系列研究，但通常难以形成统一的政策意见。本报告尝试通过回顾基本养老保险的建立和改革历程，一方面帮助厘清诸多问题和争论的起源，另一方面尝试总结历史上的改革经验，为未来改革提供参考。 一、第一阶段：1949-1978年，计划经济下国家保险的建立 中国的基本养老保险脱胎于建国初期所成立的劳动保险。回顾该保险是如何形成、如何设计，可以帮助我们定位中国基本养老保险的起点，了解中国基本养老保险制度的一些问题是如何产生、发展，进而如何改革的。 1.1城镇：双轨制的第一支柱养老保障体系雏形出现 1.三大改造完成前：国家机关养老保障制度暂未建立，企业试点劳动保险 三大改造完成前，中国经济发展水平低，尚不具备建立全面的养老保障体系的条件。1949年9月，新中国成立前夕，《中国人民政治协商会议共同纲领》就已经提出要“逐步实行劳动保险制度”，养老保险即为其中的一部分。新中国成立后的数 年中，受限于经济发展水平，劳动保险只在小范围条件较好的企业内进行了试点。 国家机关建立养老保障体系面临的问题：新中国百废待兴、国家机关工人和干部缺口大，且多数干部具有终身工作的意愿1，建立退休制度的紧迫性不强；同时，经济发展水平较低、财政财力薄弱，干部生活来源仍然是直接发实物的“供给制”或“包干制”，建立退休、养老保障制度的基础条件也不具备。因此，建国之初，国家机关工作人员的养老保险制度建设，实际处于被暂时搁置的状态。 大量企业建立养老保障体系所面临的问题：建国初期物价水平不稳，多种经济成分并存、工资制度五花八门，“部分工资制”“工资米”“工资分”等多种支付方式广泛存在，且各地区工资标准差异巨大，缺乏建立统一养老保障制度的土壤。 项目 级别 标准 生活费 大灶 130斤 中灶 165斤 小灶 225斤 其他商品及津贴等 公家供给 商品类别 标准 粮食 0.8斤 白布 0.2尺 植物油 0.05斤 食盐 0.02斤 煤 2斤 图表1机关工作人员小包干标准（人/月，1950）图表2企业每工资分对应实物商品标准（1952） 资料来源：《新中国工资史稿》2，平安证券研究所资料来源：《新中国工资史稿》，平安证券研究所 当时，国家在小范围内试点的劳动保险，机制设计也相对原始，实际就是国家发给企业职工的退休金。1951年2月末，原政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》（简称《劳动保险条例》），开始小范围试点劳动保险。1953年，原政务院对《劳动保险条例》进行了修订，略微扩大了劳动保险的范围，并对待遇水平进行了小幅调整。 此时的劳动保险，覆盖面仍然偏低。1951年版本的《劳动保险条例》，仅在有职工100人以上的工厂、矿场，以及部分交运企业内进行了试点。1953年《劳动保险条例》修订后，进一步将工、矿、交通事业建设单位，以及国营建筑公司纳入试点范围，但覆盖面仍然偏低。根据我们的测算，此时的劳动保险覆盖人数最多不超过900万人。 同时，劳动保险的运行也十分原始，实际就是由国家发放给职工的退休金。根据《劳动保险条例》，企业每个月需要将全部职工工资的3%单独提取为劳动保险金。劳动保险金中的30%，交由全国总工会建立劳动保险总基金，用于集体劳动保险事 1聂月岩.邓小平与废除干部领导职务终身制[J].毛泽东思想研究,1998,(02):70-73. 2庄启东,袁伦渠,李建立.新中国工资史稿[M].中国财政经济出版社,1986 业建设，包括养老院、孤儿保育院等。剩下的70%，由企业的工会管理，用于支付各类劳动保险的支出责任；支出后的盈余部分，交由省、市工会或产业工会全国委员会建立保险调剂金，用于收支不足时的统筹调剂等。 表面上，劳动保险的各项费用由企业承担，职工和国家并不具有缴费负担。但实际上，由于当时的国有企业只是行政机关的附属物，国有企业与国家之间的利润分配关系还属于“统收统支”的模式。所以，企业本质上只是代国家发放退休金3，劳动保险实际是由国家承担4。只是在运行过程中，由于调剂金的存在，劳动保险的发放具有一定的地方统筹性质。 退职条件 退职养老待遇 性别 男 女 本企业工龄 替代率 年龄（岁） 60 50 5-10年 50% 一般工龄 （年） 25 20 10-15年 60% 本企业工龄（年） 5 5 15年及以上 70% 覆盖范围 版本 覆盖人数上限 测算（1953） 有工人职员一百人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位； 1951 594.1万人 铁路、航运、邮电的各企业单位与附属单位； 85.9万人 工、矿、交通事业的基本建设单位； 1953 1