养老保险体系研究（三）：中国基本养老险：制度现状、问题与政策建议

养老保险体系研究（三） 中国基本养老险：制度现状、问题与政策建议 前瞻性产业研究 2024年9月6日 证券分析师 陈骁投资咨询资格编号 S1060516070001 chenxiao397@pingan.com.cn 郝博韬投资咨询资格编号 S1060521110001 haobotao973@pingan.com.cn 石艺投资咨询资格编号 S1060524070003 SHIYI262@pingan.com.cn 中国基本养老保险已基本实现全覆盖。中国的基本养老保险发展至今，主要包括两个部分：一是由企业职工基本养老保险和机关事业单位基本养老 保险组成的城镇职工基本养老保险，二是城乡居民基本养老保险。截至2023 年末，基本养老保险参保人数为10.7亿人，剔除0-15岁的青少年及在校学生后，基本实现了全覆盖。 1.全国情况：各险种收支结构不同，安全边界差异较大 基本养老保险的收入以保险费和财政补贴为主，支出以养老金待遇支出为主，近年来整体维持收支平衡、略有结余的状态。除2020年以外，近五年 基本养老保险当期结余大约在收入8%-9%的水平。按当前支出水平计算，在所有收入中断的极端情况下，企业职工基本养老保险累计结余大约可承担14个月的支出责任，机关事业单位基本养老保险则仅能承担3个月左右， 城乡居民基本养老保险由于待遇水平不高，可以承担30个月的支出。 然而，基本养老保险的收支压力正在快速增长，尤其城镇职工基本养老保险的可持续性面临挑战。据官方测算，全国企业职工基本养老保险基金预计到2029年将出现当期收不抵支，到2036年左右累计结余将耗尽。机关 事业单位基本养老保险由于累计结余水平更低，所面临的压力可能更大。 2.各地情况：经济发展水平不同，收支结余存在显著差异 各地城镇职工基本养老保险制度基本统一，缴费及待遇水平与社平工资强相关。当前，城镇职工基本养老保险的缴费机制和参数已经实现了机制上 的全国统一。待遇水平则根据各地的具体调整方案略有不同。整体看，城镇职工基本养老保险的缴费和待遇水平，与当地社平工资的相关系数分别为0.65与0.72，基本体现了多挣多缴、多缴多得的原则。 各地城乡居民基本养老保险自主权较大，缴费及待遇水平普遍不高。当前，城乡居民基本养老保险的缴费由各地自主定档，待遇水平则受到各地政府 补贴力度的较大影响。整体看，各地城乡居民基本养老保险的收入和待遇水平普遍不高，但部分地区存在极端值。2022年，各地基金人均收入普遍不超过2000元/年，但上海在财政补贴之下能达到4.7万元/年；各地待遇 水平多数不超过4000元/年，但北京、上海在财政补贴下能超过1万元/年。 各地基金结余情况差异较大，全国统筹机制正在落实。当前，中国各省城 镇职工基本养老保险收支压力截然不同，部分经济发达、劳动适龄人口流入较多的省市，正结余水平较高；部分人口净流出省市已经出现了当期负结余。自2018年开始，中国开始设立中央统筹调剂金制度，2022年进一步升级为全国统筹机制，对平衡各地收支压力起到了一定作用。城乡居民基本养老保险则暂时还没有设立类似的全国统筹机制。 行业报 告 行业深度报 告 证券研究报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 3.总结及政策建议 当前，中国基本养老保险体系已经大致实现了全覆盖，为中国居民的基本养老提供了兜底作用。但城镇职工基本养老保险的可持续性问题也不断凸显。第一，总量方面，城镇职工基本养老保险面临结余耗尽风险，并可能影响居民对基本养老保险体系的信任度，降低缴费甚至参保意愿，形成恶性循环。第二，结构方面，广东等劳动力流入省仍能维持数千亿元的年均结 余水平，而东三省等劳动力流出省，已经出现当期收不抵支的情况。一方面会损害基本养老保险的运行效率，另一方面还可能会加剧地区间的贫富差异。 针对我国基本养老保险体系的可持续性问题，我们认为可行的政策措施包括：提升统筹层次、提高投资管理效率、强化财政补贴力度、推进延迟退休改革等。第一，城镇职工基本养老保险要加快完善全国统筹的制度基础，城乡居民基本养老保险 建立省级统筹机制，通过提升统筹层次提升运行效率，缓解可持续性问题。第二，扩大基本养老保险基金的委托投资比例，适度放宽投资限制，提升资金投资管理效率。第三，通过多样化的财政补贴充实全国社会保障基金，并适度拓宽其投资范围，增厚养老保险储备。第四，根据二十届三中全会部署，按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。第五，进一步完善各类制度设计细节，优化基本养老保险的运行机制。 4.风险提示 1）本报告存在大量测算数据，虽然已经尽可能严谨，但不能保证绝对精确。因此，可能存在测算结果与实际情况存在差异、不能准确反映基本养老保险现状的风险。2）本报告使用的数据均为最新数据，但2022年基本养老保险尚未完全走出疫情的影响。因此，我们对于现状的分析可能并不能完全反映基本养老保险的长期发展情况。3）本报告所有分析，仅基于基本养老保险制度。除基本养老保险制度外，中国还有高龄补贴等一系列视作基本养老保障的相关制度。在将相关制度纳入考虑后，可能会影响本报告分析的结论稳健性。 正文目录 一、中国的三支柱养老保险体系概览6 1.1多支柱养老体系的定义6 1.2中国的基本养老保险大致对应第一支柱6 1.3目前基本养老保险已大致实现全覆盖7 二、中国基本养老保险的收支及运行情况：收支平衡，略有结余9 2.1收入：缴费收入和财政补贴是最大来源9 2.2支出：养老金支出为主，其他支出占比较低10 2.3结余：收支结余压力逐渐增大，可持续性需要关注11 三、城镇职工基本养老保险：社平工资为收支机制核心13 3.1缴费：多挣多缴，缴费水平受社平工资和个人收入影响13 3.2待遇：多缴多得原则与常态化调整机制并存16 四、城乡居民基本养老保险：各地自主权高，水平差异较大20 4.1缴费：居民分档缴纳，财政大量补助20 4.2待遇：基础账户兜底，个人账户多缴多得22 五、结余与调剂：各省收支压力不同，全国统筹再平衡24 5.1收支机制决定了各省收支结余差异24 5.2中央调剂金及全国统筹促进再平衡25 六、结论26 七、风险提示27 图表目录 图表1世界银行的多支柱养老体系6 图表2中国的三支柱养老保险体系7 图表3基本养老保险基本实现全覆盖（2023）8 图表4各地参加基本养老保险的人数，及常住但未参保人数情况（2022，万人）8 图表5基本养老保险基金收支结余情况（亿元）9 图表6基本养老保险收入来源（亿元）9 图表7企业职工基本养老保险收入来源（亿元）9 图表8机关事业单位基本养老保险收入来源（亿元）10 图表9城乡居民基本养老保险收入来源（亿元）10 图表10基本养老保险支出类型（亿元）10 图表11企业职工基本养老保险支出类型（亿元）10 图表12机关事业单位基本养老保险支出类型（亿元）11 图表13城乡居民基本养老保险支出类型（亿元）11 图表14基本养老保险结余情况（亿元）11 图表15企业职工基本养老保险结余情况（亿元）11 图表16机关事业单位基本养老保险结余情况（亿元）12 图表17城乡居民基本养老保险结余情况（亿元）12 图表18中国分年龄人口构成（2020，万人）12 图表19七普数据推算历年新增退休人口（万人）13 图表20七普数据推算历年新劳动适龄人口（万人）13 图表21上海市2024年企业职工基本养老保险缴费上下限及实际缴费水平测算（元/月，根据2023全口径社平工资计算）14 图表22全国31个省市的缴费基数及理论上下限（2023年，元/月）14 图表23部分地区企业职工基本养老保险缴费下限（2023）15 图表24湖北省内三档缴费基数及缴费下限（2023）15 图表25全国31个省市城镇职工基本养老保险基金的人均收入水平（2022年，元/月）16 图表26退休年龄及对应养老金计发月数（现行）17 图表272005年至今基本养老金涨幅及CPI、工资涨幅18 图表28北京市2024年城镇职工基本养老保险待遇调整机制19 图表29全国31个省市的养老金定额调整幅度（2024年，元/月）19 图表30各地城镇职工基本养老保险人均待遇水平（2022，元/月）20 图表31全国31个省市城乡居民基本养老保险缴费金额上下限（2024，元/年）21 图表32全国31个省市城乡居民基本养老保险个人缴费上下限对应补贴标准（2024，元/年）22 图表33全国31个省市城乡居民基本养老保险基金人均收入（2022，元/年）22 图表34全国31个省市城乡居民基本养老保险省级基础养老金最低标准（2022，元/人/月）23 图表35全国31个省市城乡居民基本养老保险人均待遇水平（2022，元/年）23 图表36全国31个省市的城镇职工基本养老保险负担及当期结余情况（2022）24 图表37全国31个省市的城乡居民基本养老保险负担及当期结余情况（2022）25 图表38全国各地区全国统筹调剂收支规模（2023，亿元）25 一、中国的三支柱养老保险体系概览 1.1多支柱养老体系的定义 1994年，世界银行总结了世界多国养老金发展的经验，并在其《避免老龄危机:保护老年人及促进经济增长的政策》1报告中首次提出了著名的三支柱养老体系框架： 第一支柱（PublicPillar），由政府财政支付的强制性公共养老保险，也可称为国家基本养老保险计划。这一支柱由政府通过税收强制实施，一般采取现收现付制，主要通过代际转移筹集来为老年人提供一定水平的长寿保险。其主要目的在于为社会成员提供最基本的退休收入，以有限度地缓解老年贫困。这体现了国家的社会政策目标和固有的收入再分配特征。第二支 柱（SecondPillar），私人管理的积累性强制性养老保险。这一支柱通常由政府鼓励实施，一般通过“以收定支”将养老 金待遇水平与在职时缴费相联系，不存在代际转移。其主要目的是减少对第一支柱的依赖，发挥养老的补充作用，兼顾体现一定的社会政策目标。此外，第二支柱的完全积累制能够促进资本积累和金融市场的发展。第三支柱（VoluntaryPillar），个人自愿投保的储蓄养老计划。这一支柱主要是通过建立个人养老保险计划和发展商业人寿保险，为高收入阶层提供较高的 退休收入，强调自由支配的灵活和自愿性，而政府应当为这种储蓄提供税收优惠。其主要目的是给那些希望在老年时得到更多收入的人提供额外保护，为社会公众提供更加灵活的经济保障机制。 2005年，世界银行发布《21世纪的老年收入保障：养老金重塑的国际比较》2，将“三支柱养老体系”进一步细化为“五支柱养老保险体系”，主要在“三支柱”的基础上增加了普享型的零支柱和家庭养老的第四支柱，以作为世界各国建立养老保险制 度的参考。其中，零支柱是非缴费型养老金计划，旨在消除老年贫困，为终身贫困者以及没有资格领取正式养老金的退休者 提供最低水平的保障。第四支柱则是指家庭成员之间对老年人的非正式养老支持，如家庭内转移支付、赡养医疗、自有住房 等非养老金资源。 图表1世界银行的多支柱养老体系 支柱 目标人群 主要特征 长期贫困 非正规部门 正规部门 特点 参与 来源 零支柱（社会救济） *** ** * “基本”或“社会养老金”，至少是社会援助 普享性或补救性 财政预算或一般税收 “三支柱”养老体系 第一支柱 *** 公共养老金计划（固定收益或非实际意义的固定缴费制） 强制性 缴费，或有部分财政储备 第二支柱 *** 企业或个人养老金计划（完全积累的DB型或完全积累的DC型） 强制性 金融资产 第三支柱 * *** *** 企业或个人养老金计划（部分或完全积累的DB型或完全积累的DC型） 自愿性 金融资产 第四支柱（家庭养老） *** *** ** 非正式支持（家庭），其它正式社会项目（医疗保健），以及其它个人金融与非金融资产（自有房屋等） 自愿性 金融与非金融资产 资料来源：WB，平安证券研究所