深化改革学习系列之二：省以下财政：怎么分？怎么改？

宏观研究 证券研究报告 宏观专题2024年07月22日 【宏观专题】 省以下财政：怎么分？怎么改？——深化改革学习系列之二 华创证券研究所 证券分析师：张瑜 电话：010-66500887 邮箱：zhangyu3@hcyjs.com执业编号：S0360518090001 证券分析师：陆银波 电话：010-66500831 邮箱：luyinbo@hcyjs.com执业编号：S0360519100003 联系人：袁玲玲 邮箱：yuanlingling@hcyjs.com 相关研究报告 《【华创宏观】地方财政画像：反常-恒常》 2024-07-13 《【华创宏观】6月全球投资十大主线》 2024-07-12 《【华创宏观】从“超额储蓄”到“超额财富” ——美国经济防线的转变》 2024-07-12 《【华创宏观】汇率弹性打开的条件分析——基于四个视角的推断》 2024-07-07 《【华创宏观】“刚”与“荒”——货币政策框架的艰难平衡》 2024-07-05 前言： 我国政府纵跨中央、省、市、县、乡镇�个层级，政府间财税关系不仅涉及到央地（中央与省）之间，还涉及到省及以下多个层级政府。 当前学术界和市场上的研究大多数聚焦于央地间财政关系，对省以下财政关系的研究相对较少，但其重要性同样是不可忽视的。政府间财政关系存在跨层级间的互动关系：一方面，中央决策会引发省、市、县、乡镇各级政府的层 层反应，如1994年分税制改革后的“财权上移、事权下沉”现象；另一方面，省以下财权事权的划分，会对省以下各级政府起到不同的激励约束作用。 本篇报告初步探索省以下财政体制改革的事实特征与影响。省以下财政体制改革复杂多样，涉及到31省市和4个层级政府（省、市、县、乡镇），且各省“一省一策”、财政体制也是千差万别，资本市场对其认知可能也不如央地财 税关系那样深刻。本文的立意正是对这一领域进行初步探索；同时，也有利于我们后续理解新一轮财税体制改革中，省以下财税体制改革政策的含义和可能影响。 核心观点 要更清晰地理解省以下财政体制改革，我们可能需要先理解省以下财政收入划分的不同模式，不同模式会影响省市县不同层级政府的收入，并进一步影响收支匹配程度，这也是改革可能关注的重点之一。 我国省以下收入划分的两大模式：第一种模式，24省份采用的税种分成法（省与市县直接按比例分享）；第二种模式，其余7省份采用的税收增量分成（对超过基期年的部分，省与市县按比例分享）等模式。第一种模式下，省级分成 或更多，对应市、县分成更少。 由此可能带来三个层面的影响：1）省级财权集权程度的分化；2）“经济大市”税收自留的分化，第一种模式下，“经济大市”对省级财政贡献比例可能更高；3）省与县之间财政收支压力的分化。23个样本省份中，第二种模式的省份主 要表现为财权下放程度>事权下沉程度；第一种模式下的省份县级收支平衡压力可能相对更大，且半数呈现财权下放程度<事权下沉程度。 结合中央文件要求、地方改革动态、专家学者观点，省以下收入体制相关改革可能涉及：1）适度增强省级调控能力；2）规范收入分享方式，对主体税种实行按比例分享，即第一种收入分享模式；3）结合各级政府财政收支均衡度 等情况，“适时稳步调整省以下政府间收入划分”等领域。 什么是省以下收入分享模式？两大模式介绍 第一种模式：24省市采用的较为“多数”方式，即税种分成法，即省和市县按一定比例分享主体税种。 第二种模式：其余7省份采用的“少数”方式，包括税收增量分成、税收总额 分成、总额（增量）分成。其中采用税收增量分成的省份较多（江苏、山东等 4省），这种方式是对税收超过基期年的增量部分，省与市县按一定比例分享。 不同模式有何影响？ （一）省与省之间财权集权程度存在差异 以省本级公共财政收入占比（省本级公共财政收入/该省一般公共预算收入；分母除省本级外，还包括市本级和县级），衡量省级财权集权程度。 第二种模式主要是对增量部分分成，省本级分享到的比例，较第一种模式或更小。2023年，第二种模式的7个省，省本级公共财政收入占比平均为4.7%；采用第一种模式24省，均值为24.6%。 第一种模式内，各省税收分成比例不同，省级财权集权程度也不同。如广东，省与市县对主体税种🖂�分，省级财权集权程度较高；安徽则与之不同。 省级财权集权程度差异，可能受若干因素影响。 1）省内区域间发展差异影响。以地级市人均财政支出变异系数（财力差异）、人均GDP变异系数（经济差异）刻画，指标越小，省内均衡程度相对较高。对比两种模式，第二种模式的省份，省内均衡程度整体较高。模式一内部，广东、云南、内蒙古、甘肃、陕西等省内均衡程度较低，省级财权集权程度较高。 2）各省资源禀赋影响。资源型省份考虑资源分布不均衡等因素，省级可能分享更高比例的资源税等税收。以地方资源税占比（资源税/税收收入）刻画。对比两种模式，第二种模式的省份，资源税占比整体低于第一种模式省份。模式一内部，宁夏、内蒙古、山西、陕西等资源型省份，省级财权集权程度居前。 （二）市与市之间税收自留比例存在差异 第一种模式下，省本级财政收入占比较高，对应“经济大市”对省级财政贡献比例可能更高。我们统计GDP排名前50城市及各省会城市共64个城市情况，最后得到45个有数据城市。可以发现： 从均值看，模式2省份城市（52%）>45个样本城市整体（48%）>计划单列市（47.4%）>直辖市（44.2%）>模式1省份城市（41.3%）。 以广东、江苏为例说明，省本级税收占比是影响城市税收自留的重要因素。两省上划中央税收收入占比均在5成左右，但广东省本级的税收收入占比明显高于江苏，对应市县税收收入占比明显低于江苏。 （三）省与县之间财政收支压力存在差异 两种不同收入分享模式下，省级、县级收支压力可能存在差异，这一差异的背后或也反映了省对县的财权下放程度与事权下放程度或存在不对等的现象。如何分析？我们以省本级收入占比/省本级支出占比（省级收支平衡指标）、县 本级收入占比/县本级支出占比（县级收支平衡指标），衡量省级、县级的收支 压力，并构建四象限图（如第一象限是省级收支平衡指标>1，县级收支平衡指标>1）。样本涉及数据较完备的23个省份以及其下属的1500多个县。 有什么规律？1、采用模式一的省份，整体来看，县级可能有一定收支平衡压力（第三、四象限，县级收支平衡指标小于1），且其中半数省份可能呈现财权下放程度<事权下沉程度（第四象限，省级收支平衡指标大于1、县级收支平衡指标小于1）。2、采用模式二的省份、以及模式一中省级分成比例较低 的少数省份，可能表现为财权下放程度>事权下沉程度（第二象限，省级收支 平衡指标小于1、县级收支平衡指标大于1）。 省以下收入划分改革的可能方向 （一）角度一：看中央文件要求，六个方向：2022年国办印发《关于进一步推进省以下财政体制改革的指导意见》（国办发20号文），相关内容包括6点：1）“适度增强省级调控能力”，“基层‘三保’压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例”。2）“规范收入分享模式”，对主体税种实行按比例分享（即模式一）。3）“稳步推进收入划分调整”结合各级政府财政收支均衡度等情况，“适时稳步调整省以下政府间收入划分”。4）“参照税种属性划分收入”，稳定性更强的税收更多由市县分享。5）“优化转移支付结构”，“逐步提高一般性转移支付规模合理”、“控制专项转移支付新增项目和资金规模”。6）“推进省直管县财政改革”（重要定义是“取消市与县之间日常的资金往来关系”），分类施策。部分县“可纳入省直管范围或 参照直管方式管理”，部分县“适度强化市级的财政管理职责”。 （二）角度二：看地方改革动态，六省举措：2021年以来，江苏、广东、河南、广西、江西等6省，公开了新的省以下财政体制改革文件。6省根据国办发20号文精神，因地制宜做安排的领域：一是税收分成比例。广东和江西维持相对较高的省级分享比例。二是省直管县。广东、河南均对财政省直管县进行扩围。江西等地思路则有差异，如江西目前更倾向“赋予设区市更大的预算 管理权限”。 （三）角度三：看专家学者观点，四点聚焦：我们梳理了6位财政专家学者表态，涉及优化升级统筹能力、财权事权匹配、转移支付制度、省直管县。这些在国办发20号文中多有体现。如在优化省级统筹能力方面，《中国财政》杂 志（财政部主管）刊载的两位专家观点提到，“优先确定省级收入分享比例以巩固省级政府的调控主体地位”，“省级财政事权和支出责任将得到强化……省级财力分成也将同步提升”。 风险提示：改革不及预期；对政策文件理解不到位；政策更新不及时；数据搜集不完备。 投资主题 报告亮点 报告从省以下两种收入分享模式的角度出发，介绍其对省级、市级收入，以及不同层级政府收支平衡压力的影响。在此基础上，结合中央文件、地方改革动态和专家学者观点，进一步阐述新一轮省以下财政改革可能涉及的重点。 投资逻辑 首先，报告介绍了省以下不同的收入分享模式；其次，分析其对省级、市级收入，以及不同层级政府收支平衡压力的影响；最后，结合中央文件、地方改革动态和专家学者观点，进一步阐述新一轮省以下财政改革可能涉及的重点。 目录 一、什么是省以下收入分享模式？两大模式介绍6 （一）源起：省以下财政体制改革的简要介绍6 （二）现状：地方“一省一策”，两大模式介绍6 二、不同的收入分享模式意味着什么？三点影响7 （一）影响一：省与省之间财权集权程度存在差异7 1、差异在哪？模式一省份集权程度整体或大于模式二7 2、差异源头？省与省之间发展均衡程度不同9 3、差异源头？省与省之间自然资源禀赋不同11 （二）影响二：市与市之间税收自留比例存在差异12 1、有何差异？模式二下城市税收自留率明显高于模式一12 2、差异源头？粤苏为例，省本级税收占比是直接影响因素13 （三）影响三：省与县之间财政收支压力存在差异14 1、问题起源：为什么更关注省级和县级情况，而非市级？14 2、研究结论：模式一省份县级收支压力整体或大于模式二15 三、省以下收入分享模式会有哪些变化？三个角度16 （一）角度一：看中央文件要求，六个方向16 （二）角度二：看地方改革动态，六省举措19 （三）角度三：看专家学者观点，四点聚焦20 图表目录 图表1省以下收入分享形式7 图表2采用第二种模式的7省（黄色框框出部分），省本级公共财政收入占比排于末位 .............................................................................................................................................8 图表3第一种模式下，各省税收分成比例也存在差异9 图表431省市省级财权集权程度&省级政府安排的转移支付资金情况10 图表522个样本省：省内各地级市人均财力、经济差距&省级财权集权程度11 图表6省级财权集权程度，一定程度受省内资源税占比影响12 图表7样本城市税收自留率：模式2省份城市>计划单列市>直辖市>模式1省份城市 ...........................................................................................................................................13 图表8广东和江苏两省主要税种分成情况（2022年数据）14 图表923个样本省份中，省市县三级收入和支出占比情况15 图表1023个样本省市，省本级和县本级收支压力情况16 图表112022年，省以下转移支付资金结构18 图表12截至2022年，31省市下辖县级行政区划单位数18 图表132022年国办发20号文对省以下财政收入划分的相关要求19 图表142021年以来，部分