读懂财政系列报告（四）：揭开省以下财政的面纱

固定收益专题 证券研究报告|固定收益研究 2022年08月07日 揭开省以下财政的面纱—读懂财政系列报告（四） 对政府间财政关系的讨论较多集中在央地关系，但对省以下财政关系的讨论却相对较少。而各地对自身省以下财政关系的确定具有一定自主权，因而各地省、地市和区县财权、事权和财力分布差异性较高，实际情况也不甚透明。这导致省以下财 政关系一定程度上被蒙上了神秘的面纱。本文通过对31个省市、319个地市财政数据的整理，刻画各地财权、事权分布以及财力平衡情况，在此基础上讨论省以下财政目前存在的问题和改革的方向，以及隐含的城投发展方向和风险变化。 我国省级政府在地方财权和事权中占比总体持平的，按各地分化很大。我国省级政府占地方政府财政收入比例为19.2%，占财政支出比例为17.1%，两者相差不大，这意味着省级政府总体收支较为均衡。但不同省份差异很大，一般区域范围 作者 分析师杨业伟 执业证书编号：S0680520050001邮箱：yangyewei@gszq.com 分析师赵增辉 执业证书编号：S0680522070005邮箱：zhaozenghui@gszq.com 相关研究 较小，集中度较高的直辖市，省级行政收入占比较高，例如北京、天津和上海占比 都在40%以上。而人口较为众多，基层行政机构数量较为众多的省份，占比则较低。例如江苏，省级财政收入占比仅有2.6%，而辽宁、山东、浙江等省份占比分别仅有2.8%、3.4%和4.2%。但广东是例外，占比高达25.0%。 从各省级政府财政收入占全省比例和财政支出占全省比例之差，可以看出省级政府在各省财政中的地位。广东省财政收入占全省比例与财政支出占全省比例之差最高，显示广东省级政府在财政中占据较为强势的地位。其它省级政府财权强于事 权的主要包括基层机构相对较少的北京、上海等直辖市，以及内蒙、宁夏、贵州、山西等资源型省份。省级政府向下更多进行转移支付的地区主要集中在部分财力孱弱地区和基层政府庞杂的地区。例如青海、辽宁、西藏等，另外，河南、江苏、山东等基层政府庞大的地区，省级政府财政收入占比也低于财政支出。 大部分地市本级财政收入占比也大部分高于财政支出占比。平均来看，地市级财政收入占省以下比例为24.7%，而地级市财政支出占省以下比例为22.0%。地市级财政收入占比略高于财政支出。从319个地市情况来看，209个地级市市本 级收入占比大于支出占比，而有110个地级市本级收入占比小于市本级支出占比。其中云南、广西、山西、宁夏、西藏等省份全部地市，广东、陕西等地绝大部分地市财政收入占比高于财政支出。 区县财力和支出责任的匹配失衡，是区县城投债务率高企的制度原因。我国区县财政收入平均占地方财政收入的56.1%，但财政支出占比却为60.9%。约60%地级市的区县整体上存在财力缺口。从简单的回归关系来看，区县财力缺口每上升 1%，区县债务率上升0.12%。支出责任的过度下移是地方债务增长的重要原因，在区县财力不足的情况下，区域间依然广泛存在政府间竞争和“登顶比赛”。这使得财力存在缺口的区县政府有很强的意愿发展融资平台进行举债。这成为曲线债务高企的制度原因。 20号文推动省以下财政管理体制改革。省以下财政体制改革是1994年分税制改 革遗留的第二个改革问题，国发20号文为这一问题提供了改革方案。2022年6月 13日，国务院发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，要求清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，建立健全省以下财政体制调整机制，规范省以下财政管理等。20号文对区县城投到底是利好还是利空？。20号文利好以下两类的区县城投： 1）虽从事区域内部业务，但该项业务存在跨区域外部性；2）所从事业务具有信 息的复杂性，必须也只能由低层级政府自己完成，这符合事权划分第三原则，比较典型的是区县内部的市政基建、园区基建、棚改、城市内部公用事业等，但也需要注意20号文可能加大了部分转型的区县城投风险，尤其是弱资质区域中没有隐债且从事各类产业性投资的区县平台，如果区县平台遵循信息复杂性原则，从事市 政交通、城乡建设、棚改等业务，则其依旧可以保持城投信仰优势。如若区县平台转型从事各类经营性业务，尤其当经营性业务出现景气度下行，再加上地方财力下滑时，则地方政府“保”的意愿可能将弱化，毕竟此类平台既无隐债、也不承担低层级复杂事权、更不从事高层级外部性事权，“城投信仰”在根本上出现了弱化。风险提示：区县财力下滑。 1、《固定收益专题：券商资管与自营如何配债——债市机构行为系列之六（2022）》2022-08-06 2、《固定收益专题：掘金景气反转——8月可转债投资策略》2022-08-06 3、《固定收益定期：短端续创新低，基金理财大幅增持 ——流动性和机构行为跟踪》2022-08-06 4、《固定收益专题：境外机构是怎么配债的？——债市机构行为系列之🖂（2022）》2022-08-05 5、《固定收益点评：地区的分化——上半年各省市经济、财政和融资盘点》2022-08-04 请仔细阅读本报告末页声明 内容目录 1.省以下财政管理体制改革历程3 2.省以下财权、事权（支出责任）和财力分配情况5 2.1省级政府和下级政府财政分配情况5 2.2地市级政府和下级政府财政分配情况7 3.区县财力和支出责任的匹配失衡，是区县城投债务率高企的制度原因9 4.转移支付结构数据也显示区县层面的支出责任改革有待进一步完善11 5.20号文对区县城投到底是利好还是利空？12 风险提示16 图表目录 图表1：省以下财政体制改革工作指导意见的主要内容4 图表2：各省本级一般公共预算收入占全省比例6 图表3：各省本级一般公共预算收入占全省比例7 图表4：市本级收入占比-市本级支出占比分布图（个）8 图表5：各省地市本级收入高于支出占比个数，以及低于支出占比个数8 图表6：各省财政收入占比高于支出的地市中比例（%）9 图表7：沈阳市本级政府补助收入会进行代为记账10 图表8：岳阳市本级政府补助收入不会进行代为记账10 图表9：各省总体意义上区县财力存在缺口的地市数量（按省份统计，个）10 图表10：地级市区县财力缺口每上升1%，该地级市区县债务率较全省区县平均债务率上升0.2%11 图表11：省市获得共同事权、专项以及均衡性转移支付比例情况12 图表12：区县获得共同事权、专项以及均衡性转移支付比例情况12 图表13：省级平台信仰来源于业务的外部性13 图表14：区县平台信仰来源于低层级政府财力和支出责任不匹配13 我们在报告《深度解读“四本账”》、《赤字和债务》和《央地财政关系》3篇报告中分别介绍了财政管理体系中四本账主要内容、财政赤字与发力空间和央地之间的财政管理体系。作为读懂财政系列报告的第4篇，本文将重点介绍省以下财政管理体制，以及20号文对省以下平台，尤其是区县平台的影响。 省以下财政管理体制是央地财政管理体制的延伸，各地方政府借鉴央地财政管理模式设计本省以下政府间的财政关系，而这其中最主要的是省-地级市财政关系和地级市-区县财政关系。由于各省级行政单位在涉及省以下财政管理体制具有较大的自主性，因此每个省份的收入划分、事权（支出责任）划分方式、转移支付制度也都有所差异。本文将重点讨论省以下财政管理体制，以及体制改革对城投可能造成的影响。 1.省以下财政管理体制改革历程 省以下财政体制改革是1994年分税制改革遗留的第二个改革问题。1994年分税制改革极大的促进了宏观财政统筹能力，为长期经济增长提供了与之配套的财政制度，但也遗留了两个问题需要解决： 1）央地事权责任划分不明晰。由于分税制改革主要侧重对收入端的划分而忽略了事权责任的划分，因此分税制改革被质疑实际上成为了“分钱制”改革（高培勇，2013年）1。为此2016年国务院曾发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导 意见》，并在随后几年陆续出台了教育、科技、医疗卫生等领域的事权和支出责任划分办法，与之对应2019年开始设立共同财政事权转移支付并列入一般性转移支付，用于向地方支付中央所承担的支出责任部分 2）省以下财政管理体制需要进一步完善。省以下政府间关系存在很强的区域差异性，地方一般参照央地关系模式建立本地区省以下财政关系，长期以来存在下级政府财力与事权不匹配等问题，这实际也是省以下平台所谓“城投信仰”的根本来源，长期以来区县 政府存在“登顶比赛”、官员晋升考核等制度环境，而自身表内财力又无法支撑大规模的建设需求，因此依靠融资平台进行表外融资就成了必选项，财力与支出责任不匹配，也就成为了城投信仰的根本原因。 相对于中央和地方的财权事权分配差异，省以下的分配差异更大，因而突显出更多的问题。对此，改革也一直在推进过程中。今年的国发20号文是省以下财政体制改革的纲领性文件，是在过去经验总结的基础上的总括。 2022年6月13日，国务院发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，要求进一步理顺省以下政府间财政关系，指出目前存在的问题是省以下财政体制财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够规范、有的转移支付定位不清、一些地方“三 保”压力较大、基本公共服务均等化程度不够等。明确改革的目标是要建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制。 具体的行动方案包括了�个要点，其一，清晰界定省以下财政事权和支出责任，包括合理划分省以下各级财政事权、明晰界定省以下各级财政支出责任；其二，理顺省以下政府间收入关系，包括参照税种属性划分收入、规范收入分享方式、适度增强省级调控能力。其三，完善省以下转移支付制度，包括厘清各类转移支付功能定位、优化转移支付结构，科学分配各类转移支付资金。其四，建立健全省以下财政体制调整机制，包括建 1高培勇，“分税制”正倒退为“分钱制”，《改革内参》，2013年第38期 立财政事权和支出责任划分动态调整机制、稳步推进收入划分调整、加强各类转移支付动态管理；其🖂，规范省以下财政管理，包括规范各类开发区财政管理体制、推进省直管县财政改革、推进省直管县财政改革、推进省直管县财政改革、加强地方政府债务管 理。 图表1：省以下财政体制改革工作指导意见的主要内容 划分依据为基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性。（1）适度强化教育、科技研 清晰界定省以下财政事权和支出责任 理顺省以下政府间收入关系 完善省以下转移支付制度 合理划分省以下各级财政事权 明晰界定省以下各级财政支出责任。 参照税种属性划分收入 规范收入分享方式。 适度增强省级调控能力。 厘清各类转移支付功能定位。 优化转移支付结构。 科学分配各类转移支付资金 发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。（2）将直接面向基层、由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务确定为市县级财政事权。 根据事权划分合理确定支出责任划分。（1）省级财政事权由省级政府承担支出责任；（2）市县级财政支出责任根据其履行的财政事权确定；（3）共同财政事权要逐步明确划分省、市、县各级支出责任，按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。（4）上级财政事权确需委托下级履行的，要足额安排资金 （1）将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；（2）将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例。（3）对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。 （1）税收收入应在省以下各级政府间进行明确划分，对