为2025年做准备：特朗普总统任期内的英国和欧洲安全（英）

偶尔的纸 为2025年做准备 特朗普总统下的英国和欧洲安全 马尔科姆·查默斯 偶尔的纸 193年独立思考国防和安全问题 皇家联合服务研究所（RUSI）是世界上最古老的，也是英国领先的国防和安全智囊团。其使命是为更安全，更稳定的世界提供信息，影响和加强公众辩论。RUSI是一家以研究为主导的研究所，为应对当今复杂的挑战提供独立，实用和创新的分析。 自1831年成立以来，RUSI一直依靠其成员来支持其活动。加上来自研究，出版物和会议的收入，RUSI维持了193年的政治独立。 本出版物中表达的观点是作者的观点，不反映RUSI或任何其他机构的观点。由皇家联合服务研究所于2024年发表。 ©RUSI,2024 ThisworkislicensedunderaCreativeCommonsAttribution-Non-Commercial-No-Derivatives4.0InternationalLicence.Formoreinformation,see<http://creativeecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/>. RUSI不定期论文，2024年3月。ISSN2397-0286（在线）。 封面图片：唐纳德·特朗普新闻发布会，北约布鲁塞尔峰会。伊万斯坎/阿拉米库存照片 皇家联合服务学院 国防与安全研究 WhitehallLondonSW1A2ET英 国 +44(0)2077472600 Contents 执行摘要 iii Introduction 1 I.美国过度拉伸 5 II.美国国防经济学 8 III.联盟的更新11 12 14 16 四.英国和欧洲的防务结构 21 23 24 25 27 Conclusion 28 关于作者 29 执行摘要 如果唐纳德·特朗普今年再次当选，美国对乌克兰的援助迅速减少似乎是可能的。欧洲盟国也可能面临美国对北约的承诺可能被终止或至少大幅减少的前景。 即使民主党人重返白宫，他们也将面临美国国防预算的现实，该预算既受到财政限制，又在地理上日益紧张。 乌克兰战争已经导致欧洲重新武装，其规模往往被低估。自2014年入侵以来，欧洲国防开 支增加了60％，并将在未来几年进一步增加。增长最显着的是德国，如果未来几年持续，德国将其GDP的2％用于国防的承诺可能会使其成为欧洲最强大的常规大国。欧洲各地的这些新国防投资，加上俄罗斯大部分作战能力的破坏，为欧洲提供了一个承担更大份额国防负担的机会。 如果美国要大幅减少对北约的军事贡献，关于改革欧洲防御体制架构的辩论将加剧。但是 ，当务之急是稳定这艘船，确保主要的欧洲大国与北约和欧盟密切合作，对俄罗斯利用美国撤军的任何企图采取统一立场。 至少在接下来的十年中，英国将面临强大的压力，要求优先考虑那些在提供欧洲防御方面最重要的能力，特别是那些填补美国可能撤军所留下的任何空白的能力。尽管英国的国防支出增长比其他欧洲国家慢，但俄罗斯的严重威胁再次出现，推动了对英国核能力进行重大资本重组的承诺。 Introduction 回到2020年……我们在达沃斯。唐纳德·特朗普对乌苏拉说，“你需要明白，如果欧洲受到攻击，我们永远不会来帮助你和支持你，顺便说一句，北约已经死了，我们将离开，我们将退出北约。”1欧盟专员ThierryBreton I 如果唐纳德·特朗普在2025年1月重新掌权，1945年后建立的结构——由美国领导的欧洲和亚洲联盟网络，以及主要的全球贸易和金融制度——对美国的价值可能会受到质疑。特朗普的第一个任期也不应该得到太多的安慰。他对外交政策的民族主义态度深深植根于美国的政治文化和地理，并已成为国会共和党的主流思想。即使民主党在2025年保留白宫，也不太可能回到过去的国际主义跨党派共识。因此，本文评估了特朗普第二次担任总统对英国和欧洲安全的不利程度。论文的研究主要依赖于作者在2023年底和2024年初 参与与专家和北约政府官员的讨论，以及作者的分析。 过去一年发布的政策文件的作者。 如果特朗普当选，美国对乌克兰的援助迅速减少似乎是可能的。欧洲盟国也可能面临美国对北约的承诺终止或至少被大幅削减的前景。新总统将有几种选择，这些选择不涉及从北约正式撤军。他可以发表声明，明确表示他没有义务遵守北约核心的安全保证。或者他可以要求对北约进行彻底改革，使他能够从欧洲撤出大多数美军。他可能会提议由欧洲军官担任欧洲最高盟军司令的职位，从而打破与美国欧洲司令部司令的联系。或者，他可以根据欧洲盟国接受美国的改革要求，做出新的决定，从而使联盟机制停止。 即使这只是其中的一部分，英国决策者也必须更加有创造力和敏捷，并且对不确定性更加满意。他们将需要适应令人眼花缭乱的变化步伐，使特朗普和乔·拜登的最后一个时期在复杂性上相形见绌。在过去的两年中，尽管 1.雅各布·汉克·维拉与佐亚·谢夫塔洛维奇，“基辅在北约-乌克兰会议上寻求防空导弹”，布鲁塞尔剧本，政治，2024年1 月10日。 面对挑战，英国已经能够从拜登政府对联盟的坚定承诺中获得安慰。如果这种情况改变，世界各国政府——朋友、敌人和那些两者都不是的人——都将调整自己的政策。这将是一个充满危险和希望的时刻。政策创意和有效执行政策的重要性将比以往任何时候都高。 尚不清楚特朗普竞选活动所承诺的“从根本上重新评估”北约的目的在实践中意味着什么。2这不一定涉及美国从其通过北约提供的安全保证中完全撤出。但是，鉴于五角大楼稀缺资源的竞争压力，这可能意味着用于欧洲国防的美国资源减少，并且在发生危机时是否会派遣更多美军到非洲大陆的确定性降低。 美国缩减北约承诺也不一定意味着美英安全与防务关系的终结。即使美国不再是北约成员国，两国之间的特殊情报和核关系也可能继续存在，这些关系分别包含在《五眼协议》和 《美英共同防御协议》中。美国可能会决定与其他欧洲主要国家保持双边安全联系，即使它将从所有北约成员国撤回其更广泛的第5条保证。这将与特朗普的声明保持一致，他在声明中强调，他对捍卫任何特定欧洲国家的承诺将取决于该国的行为（特别是支出水平） 。因此，即使退出北约，美国仍可能是欧洲安全方面的重要角色，尽管难以预测。 如果美国的可靠性下降，英国可能会更多地依赖其他伙伴关系。欧洲盟国将变得更加重要 ，其他重要的西方伙伴（日本，澳大利亚，加拿大，韩国和新西兰）也将变得更加重要 。它将与其他政府寻求更多基于问题的联盟，寻求与美国在减少全球碳排放等领域的影响取得平衡，特朗普政府支持英国反对的政策。 这不是一个容易的时刻。美国愿意退出其核心北约安全承诺的看法将为俄罗斯和中国提供发展自身利益的机会。在西方对乌克兰的显着团结之后，美国对欧洲的保证减弱将被视为对他们建立反西方联盟的努力的证明。 2.特朗普让美国再次伟大2024年，“议程47：防止第三次世界大战”，2023年3月16日，<https://www.donaldjtrump.com/agenda47/agenda47-preventing-world-war-iii>，2024年3月4日访问。 与其他北约国家一样，英国军方在面临新的作战挑战时一直处于舒适的位置，能够假设美国的大量资源将在那里填补其自身可能存在的任何空白能力。自该联盟成立以来，英国一直是北约第二大国防支出国，也是美国在北约欧洲较大国家中最强大的盟友。即使如此，在最近的危机中，英国的军事贡献因其政治象征意义而受到重视-美国不喜欢独自作战-以及其作战必要性。 如果欧洲国家被迫对北约的防务承担主要责任，英国的作用将变得更加重要。在中欧和东欧国防预算十年快速增长之后，英国在2022年仍占北约欧洲国防总支出的23%。3这个数字低估了该国作为国防大国的重量。虽然德国现在正在超过英国，成为北约欧洲最大的支出国，4它在能力和运营经验的积累方面仍然远远落后。英国是北约仅有的两个欧洲成员国之一-另一个是法国-拥有核武器并拥有强大的远洋海军。它是唯一获得五眼情报共享安排的欧洲大国，如果美国以其他方式扮演不那么重要的角色，这对北约可能会更加重要。 尤其重要的是，即使在国内政治动荡时期，英国也能够在策划对乌克兰的军事支持方面发挥关键作用。在过去两年中，英国愿意在美国同意之前提供某些类型的军事援助。如果欧洲领导人不得不在组织自己的集体防御中发挥主要作用，他们将面临的最困难的挑战之一是获得战略思考和行动的能力。在这方面，英国将比许多国家更先进，部分原因是英国作为大西洋联盟分析和决策的“第二中心”的悠久历史（且未得到充分重视）。 有鉴于此，英国的坚定承诺可能对帮助欧洲建立对美国撤军的广泛反应具有决定性作用。欧洲大陆的安全对英国而言比对美国更为重要，这就是为什么英国在1914年和1939年承诺捍卫其欧洲邻国的原因，尽管美国保持中立。 绘制历史相似之处本质上是困难的。如果下一届政府质疑美国对北约盟国的防御承诺，也许最恰当的比较将是英国外交部的关键作用 3.见北约，“北约国家的国防开支（2014-2023年）”，2023年7月7日，表2，<https://www.nato.int/cps/en/natohq /news_216897.htm>，2024年3月4日访问。 4.《经济学人》，“鲍里斯·皮斯托瑞斯如何改变德国武装部队”，2024年2月21日。 秘书欧内斯特·贝文在战后的头几年中扮演了角色。英国在这个形成时期的努力在使欧洲国防合作成为可能（通过1948年的《布鲁塞尔条约》）方面发挥了至关重要的作用，而当时美国似乎仍然决心尽快撤军。在苏联侵略捷克斯洛伐克的协助下，英国随后能够说服美国与欧洲列强以及加拿大一起在第二年签署《北大西洋条约》。如果特朗普真的决定质疑美国北约承诺的性质，那么未来一段时间的外交活动可能会像1946年至1949年那样激烈和重要。然后，就像现在一样，英国可以在决定结果方面发挥重要作用。 本文共分四章。第一章研究了特朗普在国内外可能发生的激进变革计划，重点是外交政策计划。第二章概述了支撑美国国防和安全的经济因素，第三章探讨了联盟问题，特别是与乌克兰有关的问题。最后一章概述了特朗普第二次担任总统对英国和欧洲国防优先事项的影响。 I.美国过度拉伸 I 如果唐纳德·特朗普获胜，特别是如果他的政党也控制着国会两院，他很可能会在国内外开始他已经承诺的激进变革计划。在他的第一个任期内，他表现出 他强烈倾向于减少外国军事承诺-例如在叙利亚，阿富汗和德国-并将防御更多地集中在狭义的美国国家利益上。5与他的许多鹰派共和党顾问相比，他对军事干预的价值更持怀疑态度。他高度怀疑国际机构对美国的价值，无论是在贸易、气候还是安全方面。他一再对俄罗斯的安全关切表示同情，并反对援助乌克兰的努力。据报道，他一再表示支持从北约撤军。6 重新当选的特朗普总统可能会在这些立场中的大多数（如果不是全部）上加倍，并得到他的政党的支持。他对政府人员进行大规模改革的计划已被广泛报道，数千名现有官员将被特朗普的忠实拥护者取代。7特朗普和他的追随者都决心不再重复他第一任期的经历，当时，特别是在国家安全方面，历届高级任命的人认为他们的主要作用是挫败总统更极端的政策。我们被告知，这一次，特朗普很可能会与忠于他的愿景的被任命者一起上任。8 然而，在大多数方面，特朗普的外交政策计划只是美国不断变化的共识的极端结束，而不是完全背离它。一旦政治言论被剥夺，拜登并没有扭转特朗普的许多保护主义措施。他还没有准备好为世贸组织上诉法院增加新的法官，实际上使该机构瘫痪。他也没有准备加入 《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，使日本和英国成为两个最大的成员经济体。现在 ，美国两党中的大多数人似乎都认为“外交政策”。 5.MarkLander，HeleneCooper和EricSchmitt，“特朗普将从叙利亚撤军，宣布“我们已经战胜了ISIS””，《纽约时报 》，2018年12月19日；PhilipHGordon，“特朗普从德国突然和危险的部队撤出”，外交关系委员会，20