欧洲央行改革后的欧盟财政框架之路：货币政策视角（英）

偶尔的纸张系列 StephanHaroutunian,KrzysztofBañkowski,SimeonBischl,OthmanBouabdallah,SebastianHauptmeier,NadineLeiner-Killinger,MargueriteO'Connell,IñigoArrugaOleaga,LaurentAbraham, AgnieszkaTrzcinsk 欧盟财政框架改革的路径：货币政策视角 编号 免责声明:本文不应被报告为代表欧洲中央银行（ECB）的观点。表达的观点是作者的观点，不一定反映欧洲央行的观点。 Contents Abstract3 非技术性摘要4 1导言7 2出发点：欧盟财政框架的运作远8 2.1欧盟迄今为止的财政框架：主要内容8 2.2欧盟财政框架的表现：具体弱点和更广泛的评估11 方框1：对整个欧元区的反事实分析：全额SGP情况下的财政结果合规性19 3关于财政改革的辩论22 3.1SGP改革的维度22 方框2：独立财政机构在支持小额赠款方案方面的作用合规性29 3.2欧元体系和其他利益相关者对关于SGP改革的辩论31 3.3改革的法律可行性和程序要求32 方框3：法律注意事项32 4欧盟委员会的立法提案和改革框架36 4.1委员会改革建议的关键要素36 4.2逐步减少债务的技术轨迹38 4.3用债务轨迹补充债务轨迹的推理 “保障”40 4.4欧洲央行对委员会关于经济治理改革的立法提案的意见接头45 4.52023年12月ECOFIN理事会协议以及理事会和欧洲议会之间的政治协议 2024年2月46 5欧元区层面59 6结论61 Abstract 本文回顾了支撑欧盟财政框架改革的主要论点，最终导致欧盟立法者通过了一套修订的欧洲经济治理规则，包括《稳定与增长公约》（SGP）。它采取了按时间顺序排列的方法，首先根据改革前的一套财政规则讨论委员会2023年4月的立法提案，然后评估在修订后的一套规则中实现的最终政治协议。鉴于多方面的改革结果，有人认为，财政框架改革的成功最终将取决于委员会和理事会今后的执行情况。在这项改革的背景下，没有提议通过建立永久性的欧元区财政能力将财政规则的改革与更好的财政协调相结合。本文认为，完成经济与货币联盟（EMU）的架构是一个重要的缺失因素，应继续作为政策重点。 关键词：财政规则，稳定与增长公约（SGP），经济与货币联盟（EMU） JEL代码:H6,H11,H50 非技术性摘要 一个强有力的财政政策协调和监督共同框架对于确保可持续和有利于增长的财政政策至关重要 ，这是在经济和货币联盟(EMU)顺利运作中价格稳定和经济增长的先决条件。 因此，从货币政策的角度来看，关于改革欧洲财政规则，特别是SGP的讨论非常重要。本文认为，SGP应实现三个基本目标。首先，它需要促进对公共债务进行现实，逐步和持续的调整，以达到合理和可持续的水平。其次，它应该支持财政政策变得足够反周期。第三，它应该为有利于增长的经济政策提供健全的激励措施。 改革前的SGP未能实现这些目标，有时会给货币政策带来负担。它未能防止整个欧元区出现过高的公共债务水平和过于异质的债务比率，也没有设法避免财政政策倾向于顺周期。此外，规则执行不力意味着财政缓冲没有及时建立。同时，在大金融危机（GFC）和主权债务危机之后，政府投资的大幅削减-具有不利的长期影响-也是并非旨在保护投资的财政框架的副产品。然而，最近，COVID-19大流行和能源危机表明，至少从以前的危机中吸取了一些教训。事实证明，改革前SGP框架的应用具有足够的灵活性，可以应对如此巨大的经济冲击，而2021年的下一代欧盟（NGEU）协议旨在促进增长-增强政府投资和结构改革。 正如促成SGP改革辩论的许多不同提案所显示的那样，在危机后的欧元区经济中，没有简单，一刀切的解决方案来确保财政可持续性，稳定性和增长友好性。债务异质性加剧，长期增长的不利因素和大量投资需求。当欧盟委员会在2023年4月提出对SGP进行重大改革时，这是自1997年成立以来最大的一次改革，它考虑到了这场基础广泛的辩论的主要内容。拟议的改革包括一些关键特征。首先 ，它提议使用单一的基于支出的指标进行财政监督，这有可能改善框架的周期性特性并支持其实施，尽管有某些局限性，包括缺乏评估自由支配收入的共同方法。措施。第二，它建议将财政调整要求与对债务可持续性风险的全面分析联系起来。这种基于风险的财政监督具有经济意义，因为债务可持续性分析（DSA）可以捕获相关方面，包括账龄成本和其他隐性负债，而这些都不是同期捕获的。 政府债务水平。同时，基于DSA的监控引入了复杂性和假设依赖性。这要求采取透明和共同商定的方法，以及补充和一致的保障措施，以确保高债务走上充分减少的道路。第三，拟议的改革旨在通过采用中期财政结构计划来加强国家自主权，并鼓励急需的改革和投资，这将有助于遵守规则。但是，依靠较长的调整期也带来了新的挑战-特别是如果它们超出了典型的选举周期。第四，它预见了规则的更有效执行，这对于防止国家自主权的增加导致财政监督的过度分散方法至关重要。与此相关，拟议的改革旨在加强独立评估在欧洲和国家一级的作用。 -通过欧洲财政委员会（EFB）和国家独立财政机构（IFIs）。这种独立评估有可能为政府提供有关其政策的重要建议和指导，并提高透明度和支持执行。根据委员会的建议，经济和金融事务委员会 （ECOFINCocil）于2023年12月就经济治理审查达成了妥协协议。虽然这一折衷协议保持了委员会的一般做法，但它引入了一些关键的变化，最显著的是在保障措施的定义方面。随后在2024年2月欧盟委员会，理事会和欧洲议会之间的“三部曲”中达成的协议使理事会的妥协基本完好无损，最切实的修正案是适应欧盟资金的国家共同融资，并引入更强大的投资作用。 为了解释新财政框架的运作，本文介绍了欧洲央行工作人员对欧元区国家之间的财政调整要求以及相关债务发展的说明性模拟，并与改革前的SGP进行了一些比较。这些模拟是基于欧盟委员会2023年秋季预测，2021年老龄化报告产生的老龄化成本以及欧盟委员会2022年债务可持续性监测报告中描述的方法。模拟没有提供与财政调整参考轨迹的直接联系，而财政调整将作为第一批中期财政结构计划的基础。 现在已经达成协议，必须确保及时和有效地执行新的财政规则，只有在各国政府接受并由委员会和理事会执行的情况下，随着时间的推移，这些规则才会变得更加可信。 最后，本文回顾说，改革没有将财政规则的改革与欧元区财政政策的更有效协调相结合。一个运作良好的财政框架可以增加对EMU深化的信心和动力。从货币政策的角度来看，在欧元区总体层面加强财政政策立场的协调对于货币政策与成员国财政政策之间的平稳互动至关重要。这还需要建立一个精心设计的，永久性的欧元区中央财政能力（CFC）。 作为完整动车组的缺失元素。这种工具将通过更好地实现财政可持续性和宏观经济稳定的双重目标来支持单一货币政策。此外，中央管理的基金还可以促进对公共产品的投资，这将有利于欧洲经济，特别是绿色和数字转型以及国防。 1Introduction 财政治理框架对于经济和货币联盟的顺利运作至关重要，因此，关于其改革的任何辩论在货币政策方面也很重要。现在有一个广泛的共识，即改革前的财政框架存在弱点，尽管为应对不断变化的挑战进行了许多调整。在2020年2月对六包和两包法规的审查中，委员会发现了四个这样的弱点：（1 ）一些会员国的高债务；（2）顺周期的财政政策；（3）复杂的规则和缺乏所有权；（4）对公共投资的关注不足。在大流行推迟之后，委员会于2021年10月重新启动了经济治理审查(EGR) ，发现由于新冠肺炎危机和公共债务水平上升，委员会早些时候确定的关键挑战变得更加紧迫，这在很大程度上是由于应对大流行所需的财政对策。关于改革财政治理框架的辩论在2022年11月公布了 改革后的欧盟经济治理框架的方向后得到了进一步的推动，该方向纳入了2023年4月26日发布的委员会立法提案。这些经历了欧盟政府，欧盟和国际机构之间以及欧盟理事会内部的激烈讨论。2023年7月5日，欧洲中央银行（ECB）就欧盟委员会关于欧盟经济治理改革的建议发表了意见。1在 2023年12月20日ECOFIN理事会达成妥协协议之后，欧盟委员会，理事会和欧洲议会之间的三部 曲于2024年2月10日成功结束。2024年4月30日，新经济治理框架正式生效。 本文总结了欧盟财政框架改革的路径，重点关注与欧元区财政政策和货币政策之间相互作用相关的方面。虽然委员会的立法建议涉及更全面的经济治理框架改革，涵盖与结构改革和宏观经济失衡有关的方面，但本文仅侧重于经济治理审查的财政方面。文件组织如下.首先，它审查了欧盟改革前财政框架的主要要素，并确定了与其运作相关的问题（第2节）。然后，它通过强调突出的关键问题 （第3节），概述了广泛而又艰难的改革辩论。随后，审查了改革后的欧盟治理框架的主要财政要素（第4节）。在第6节结束之前，第5节讨论了改革辩论的欧元区层面。 12023年7月5日欧洲中央银行关于欧洲央行联盟经济治理改革提案的意见（https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf /legal/ecb.leg_con_2023_20.en.pdf）。 2起点：迄今为止欧盟财政框架的运作 本章首先简要概述了改革前的欧盟财政框架，并解释了它是如何随着时间的推移而演变的。本章的第二部分重点介绍了框架中有效的方面以及那些在实现其目标方面没有被证明是有用的。 2.1到目前为止，欧盟的财政框架：主要内容 财政政策，特别是高赤字和高债务水平，可能对货币政策产生深远的影响。财政政策会影响中央银行实现价格稳定的能力。2首先，增加（降低）国内需求的财政扩张（收缩）会影响通货膨胀的发展。其次，不健全的财政政策有可能使价格稳定为导向的货币政策复杂化。 在设计动车组时，人们主要担心的是政府过度借贷，导致政府债务的不可持续积累，可能导致人们预期这种借贷最终必须通过货币创造来融资，这反过来可能会推高通胀预期。 根据《马斯特里赫特条约》首次建立的欧洲货币联盟设想，单一货币政策将由一套共同的财政规则协调的分散财政政策来补充。从本质上讲，这些规则应该是为了维持财政纪律，抵消所谓的赤字偏见 ，从而避免总需求过度增加和随后的通货膨胀上升。这种通货膨胀将给欧元区其他成员国带来负面的外部效应，因为这将需要采取货币政策干预措施来确保价格稳定，例如提高利率。这些要素可以被认为是所谓的“马斯特里赫特标准”的背景，这些标准本身相当模糊。《欧洲联盟运作条约》（TFEU ）第126条第（1）款规定，“成员国应避免过多的政府赤字”，而TFEU第126条第（2）款规定，“为了确定严重错误”，遵守。 2欧洲央行多年来一直指出这种关系；例如，见欧洲央行第56号临时文件“评估财政稳健性：理论与实践” 3考虑到货币财政互动的国家依赖性，两种政策之间的关系更加复杂。例如，如果货币政策处于有效下限和/或经济受到重大通缩冲击的打击，则设计适当的扩张性财政政策可能会支持价格稳定，而不是引起通胀压力。此外，经过适当调整的非常规财政政策（定义为一系列可能是扩张性的财政措施，其动机是希望抑制能源价格上涨和降低通货膨胀的影响 ）可能有助于缓解通货膨胀螺旋式上升并改善通货膨胀平滑。正如俄罗斯入侵乌克兰造成的能源危机的最新经验所证实的那样（Daoet。Al.(2023))。有关在存在“尾部事件”的情况下财政政策在支持价格稳定方面的作用的一般性讨论，请参阅DelNegro和Sims（2015）以及Maćowia和Schmidt（2022），以了解EMU的类似讨论。 与预算纪律是基于两个标准，即政府赤字和债务是否超过“参考值”。政府赤字和债务的GDP参考值的3％和60％又在关于过度赤字程序的第12号议定书中定义。该条约的规定由SGP实施，SGP于1998年7月生效，其形式为：（i）SGP预防部门，i。Procedre