“城投”转“产投”，如何做大市场化收入增量？

“城投”转“产投”，如何做大市场化收入增量？ 汇报人：袁荃荃汇报时间：2024年6月 目录/CONTENTS 01如何界定“市场化收入”？ 02如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 03是否可以通过“瘦身”提升市场化收入占比？ 01 如何界定“市场化收入”？ “名单制”影响巨大，2024年以来城投债持续4个月净偿还，1-5月累计净偿还2090.68亿元 2023年5月-2024年5月城投债净融资情况 注：总偿还量包括到期、提前兑付、回售 非隐债主体即将全面退出35号文名单？ 网传非隐债主体，即将全面退出35号文名单。 上个月的月会也提示过的，城投平台可能会逐步退出35号文规定的名单。注意几点： （1）退出后，城投平台可能不再受到严格的再融资限制，信用债可能逐步恢复供给，缓解目前的供需矛盾，信用债 收益率可能上行 （2）可能意味着中央对于化债管控的思路有所松动，不排除35号文的名单制管控流于形式的可能 35号文名单和3899名单是不是一个名单？ 35号文名单是怎么得出的？ 35号文名单的准入标准是否合理？是否“误伤”很多主体？ 35号文名单能否退出？满足哪些条件可以退出呢？ “名单制”政策生变？ 城投融资监管政策的大基调、大方向不会变，但可能会在以往政策的基础上有所优化 收紧 全口径 大方向 城投债务进行“存量时代”，严控新增的基调未来不会转变，任何新增债务均需在省级政府统一部署下实施 债券、信贷、非标“一网打尽”；隐性债务（显性化）、经营性债务（借新还旧\展期\重组）“统筹考虑”从区域维度到个体维度，名单制卷土重来 精细化 可能出现优化调整 无隐债、具备市场化转型实质的城投，允许退出名单，债务的续作或新增更为市场化，不再受到额外的限制？ 利息偿付问题要给予更多关照，交易所是不是能允许借新还旧覆盖利息？ 1 2 …… 如何界定“市场化收入”？ 市场化收入未必一定来源于非城投领域的业务，城投领域的业务所产生的收入也未必都不是市场化收入。 城投不必为了达到相关指标而在业务层面大面积退出传统城投业务领域，需要做的是重塑业务模式，使其满足市场化运作的基本标准。 不新增隐债 责权清晰 独立性 合理可行的商业模式 不依赖政府补贴 ++++ 除了地方政府债券等法定债务外，无论出于何种目的、通过何种方式，只要提前锁定、固化了未来的地方财政支出责任，都被认为是新增隐债。 城投在承接政府性业务时切忌不能为了完成地方政府下达的指令而罔顾法律法规，尤其不能出现替政府融资的行为。 “与政府有关的市场化安排”不能改变传统城建类业务收入的城投属性 02 如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 土地开发整理 莆田市某城投公司经市政府授权开展涵江区、荔城区等区域内的土地一级开发业务。相关拆迁、整治及开发用地范围内的基础设施建设投资等资金由公司先行垫支，整理完成后移交市土地储备中心进行公开招拍挂后，再由市财政局拨付，回款情况很大程度上取决于当地财政状况。截至2023年3月末，相关开发项目已累计确认收入69.21亿元，累计回款8.12亿元，回款情况不理想，资金占压严重。 该城投从事土地整理开发业务的收入来源为财政性资金，因此必然被认定为城投类业务。 根据“财综[2016]4号文”的要求，城投公司若作为项目承接主体开展储备宗地的一级开发，应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。因此，案例中的城投在相关土地业务的收入构建上规避了以土地出让金返还的违规情形，不过这只能保证收入的合法合规性，却不能改变收入的城投属性，原因在于其并未改变收入来源于财政性资金的本质。 目前，城投开展土地整理开发业务的模式受到严格的监管限制，类似一二级联动及其变种模式如毛地摘牌、勾地 （指将规划用途不同或多个地块组合出让以阻止潜在竞争者）、资源补偿等模式均存在较大合规风险，很难落地执行，所以目前无法通过业务模式重塑从土地整理开发业务中取得市场化收入。 市政工程、基建项目的建设投资运营 1.上饶某城投公司与经开区管委会签订《委托代建协议》，承担返乡科技创业园、滨江商务核心区支路网等项目的建设，建设资金来源为自有资金和财政拨付，收入确认方式是经开区管委会按照工程进度结算，结算款的金额由开发成本加成一定比例的代建管理费用而得出，城投据此确认收入。 2.如皋市某城投公司与市政府、市国资办某实控公司签订《工程项目建设协议书》，由公司自筹资金进行项目建设。市政府和市国资办某实控公司按照公司完成的项目建设成本加成一定比例的管理费确定结算金额，自2020年起管理费的比例为15%~20%，公司据此确认工程建设收入。 并非所有的工程代建都被一刀切地认定为城投类业务，相关监管文件提到“跨所在城市项目”不属于其所划定的市政基础设施项目范畴。城投在具备相关专业资质、充足项目经验和较强市场开拓能力的情况下，可将工程代建业务的范围拓展至所辖区域之外，让其他地方政府部门成为自己的客户，这种情况下收取的代建管理费将被认定为市场化收入。 委托代建只是城投承接市政工程、基建项目的模式之一，实操中还有自建自营、PPP、特许经营、ABO等多种模式，因此可以尝试通过对工程建设相关业务进行实施模式的重塑，进而从中找到挖掘市场化收入的机会。 传统城投业务的开展模式 （1）委托代建 由于目前该模式仍处在探索阶段，使用领域及前期论证、推进手续、审批程序等均并未有明确规定，且收益来源很大程度上仍依赖财政支出（如产业导入带来的税收增加、土地增值收益等），所以本文认为以此种模式开展项目取得的收入难以改变城投属性。 （2）自建自营 （3）PPP+特许经营 （4）ABO PPP模式下，我们看到相关监管文件提到“符合规定的PPP项目”不属于其所划定的市政基础设施项目范畴，所以理论上城投通过合法合规的方式参与相关项目取得的收入不会被列入城投类收入，实践中是不是真的可行呢？ PPP + 特许经营 （1）项目层面 具有一定公益性且存在经营收入的项目，不能是市场化程度高的商业/产业项目或者是没有经营收入的纯公益项目 （2）参与项目时的角色定位 （3）实施方式 1.按规定仅可作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，且原则上不能控股项目公司 2.不能以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改 扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东 必须有运营，不能以任何理由、任何方式去逃避运营义务 （4）政府支持 政府可在建设期对项目采用资本金注入方式给予投资支持；政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本； 除此之外，不能通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设/运营成本 非本级政府的相关项目 城投理论上可成为特许经营者，独资或控股项目公司，不过出于防风险的考虑，其应该满足无隐债、公告不承担政府融资职能、与政府脱钩实现健全公司治理和市场化运营等条件 独资或控股项目公司本质上是城投的对子公司投资，项目公司是纳入城投合并报表范围的，其取得的收入全额计入城投的“营业收入”科目，加之交易所目前并未将“符合规定的PPP项目”视为市政基础设施项目，城投参与此类项目取得的收入不被视为城投类收入，故此种情形对压降城投类收入占比是有积极作用的 城投能在自身具备相应条件和能力的前提下，按PPP 新机制的要求参与更多非本级政府的特许经营项目，以帮助构建符合监管要求的收入结构 PPP + 特许经营 本级政府和社会资本合作新建及改扩建项目 无法以特许经营者的身份参与，原则上只能作为政府出资人代表参与本级政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目，且不能成为相关项目公司的控股股东 参股项目公司本质上是城投的联营企业投资，项目公司实现净利润时计入城投的“投资收益”科目，对压降城投类收入占比是没有效果的 棚户区改造和安置房/保障房建设 1.巴中市某城投公司承担市政府委托的公租房及安置房建设项目，具体模式是由其负责相关业务板块的子公司和市政府签订委托代建合同，建设完工后由巴中市财政局安排财政资金支付已投入成本并按照项目进度给予一定比例的管理费，公司将收益部分确认为项目代建管理费收入。 2.上饶市某城投公司承担了经开区2018年棚户区改造项目，具体模式是由其负责相关业务板块的子公司与市房管局经开区直属分局签订《政府购买服务合同》，总投资16.72亿元，协议总价款为25.94亿元，服务期限至2043年12月，政府购买方逐年支付服务费用。 从案例中可知，城投在承接棚改、安置房建设等相关项目时，可能会采用委托代建、政府购买服务等多种模式，虽然收入确认方式有所不同但其收入来源均为财政性资金。 相关监管文件提到“保障性住房、棚户区改造等国家支持的项目”不属于其所划定的市政基础设施项目范畴，这意味着即便承接相关项目取得的收入带有较强城建属性，也有可能不被定性为城投类收入。 现阶段，严禁新增隐债是城投承接棚改、安置房建设等项目时不可突破的红线。对棚改、安置房建设等业务产生的收入属性进行判断之前，首先要排除上述业务新增隐债的可能性。 棚改政府购买服务全面叫停 + 政府购买服务合同期限不超过3年 名单外项目产生的收入则需要结合更多信息去进行属性判定，主要看两点： 一是看结算的对手方。 若与政府部门结算，则相关收入为城投属性，反之则可能是市场化属性； 二是看安置房的定价自主性。 若存在政府限价，相关收入大概率被认定为城投属性；若自主定价、自负盈亏且实现一定盈利，则相关收入可能被认定为市场化属性。 是否被列入国家相关计划名单 建议： 城投首先应确保业务模式合法合规，不造成隐债新增；在此基础上，除了要继续做好纳入国家相关计划名单的项目盘子，还要更多地尝试以更为市场化的方式去承接一些“泛棚改项目”，比如商业化色彩更浓的城市更新改造类项目，此类项目不与政府结算，同时定价更自主、运营更独立，因此所实现的收入大概率被认定为市场化收入，不过一定要合理构建项目收入、规避新增隐债风险。 不新增隐债 理论上，名单内项目产生的收入可不认 定为城投类收入 园区开发运营 重庆市某城投公司承担国际物流枢纽园区开发及运营招商的任务，园区租赁服务业务是其主营业务之一。具体来看，用于租赁的资产主要包括口岸贸易服务大厦、自贸大厦1#楼塔楼、黄金湾智谷办公楼等，可供租赁的物业面积超过110万平方米，但综合出租率较低，尚不足六成，而且大多数入园企业均享受一定租金优惠减免，故物业相关收入规模较小，2021-2023年分别实现相关收入0.44亿元、0.85亿元、1.27亿元，在总收入中的占比较低。2023年，其租赁业务的大客户主要有赛力斯集团、西南药业、山西锦华天成汽车销售公司、吉芯科技有限公司、中电光谷科技产业发展公司、海世达建设工程公司、庆长风商贸有限公司、沙坪坝区机关事务管理局、奥雪汽车销售公司、云海供应链管理公司等，除少量政府机关单位外，客户企业性质上较多集中于民企，因此该板块的大部分收入可被认定为市场化收入。 园区开发运营的收入在很大程度上体现为租金、物业管理费等。在确定收入属性时，主要看承租人的企业性质。若承租人为当地政府部门、机关单位或国企，相关收入大概率被认定为城投类收入；若承租人为民企、外企、合资企业等市场化主体，相关收入则可被认定为市场化收入。 园区开发运营 从园区开发运营中挖掘市场化收入的途径主要包括以下几点：一是强化产业培育发展的意识，围绕特定产业及其上下游，有计划、有针对性地引进入驻企业，形成运营特色并树立运营品牌；二是突破“开发建设+收租”的思维定式，力争为入驻企业提供更多延伸的服务，可以聚焦产业发展、技术支撑、生活配套等重点提供相应的有偿服务并收取相应费用；三是自身拥有专业投资团队的城投公司还可以对园区内的高成长