绿色财政规则 ？ 挑战与政策选择

绿色财政规则?挑战与政策 Alternatives FrancescaCaselli,AndresaLagerborg,PauloMedasWP/24/125 IMF工作文件描述了 作者的进展，并发表至引发评论并鼓励辩论。 国际货币基金组织工作文件中表达的观点是作者的那些，不一定 代表国际货币基金组织，其执行董事会，或国际货币基金组织管理。 2024 JUN ©2024国际货币基金组织WP/24/125 IMF工作文件 财政事务部 绿色财政规则？挑战与政策选择 PreparedbyFrancescaCaselli,AndresaLagerborg,PauloMedas* 授权由EraDabla-Norris和PauloMedas发行 六月2024 国际货币基金组织工作文件描述了作者正在进行的研究，并发表了 评论和鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是 作者（S），不一定代表国际货币基金组织，其执行董事会或国际货币基金组织管理层的观点。 摘要：本文研究了绿色财政规则的影响-旨在保护与气候相关的支出 -关于债务动态。绿色规则的模拟，将绿色支出从新兴的规则限制中豁免 市场经济表明，当净零排放目标实现时，它们可能导致不可持续的债务动态主要使用基于支出的工具(例如，投资和补贴)。或者规则需要 隐含地假设在非绿色预算中进行大规模的财政调整，这将损害其信誉。它将需要建立广泛的公众共识，以制定更全面的财政战略，解决 需要进行困难的政策权衡，并考虑到长期影响。更合适的组合气候政策，包括积极采用碳定价，应在 财政和债务目标。制定“绿色”中期财政框架将有助于整合气候以更全面的方式将考虑因素转变为财政政策设计。 推荐引用:卡塞利，F.，A.拉格堡和P.Medas。2024。“绿色财政规则？挑战” 和政策替代方案。“。国际货币基金组织工作文件，华盛顿特区。 JEL分类号: E62,H61 关键字: 财政规则;黄金法则;中期财政框架;MTFF 作者的电子邮件地址： fcaselli@imf.org,alagerborg@imf.org,pmedas@imf.org *作者要感谢RaphaelW.Lam，EraDabla-Norris，LucEyraud，VirginiaA.Albarran，ClaudeWendling和IMF 研讨会参与者非常有用的意见。 工作文件 绿色财政规则？挑战和政策替代方案 由FrancescaCaselli、AndresaLagerborg和PauloMedas编写1 1作者要感谢RaphaelW.Lam，EraDabla-Norris，LucEyraud，VirginiaA.Albarran，ClaudeWendling和IMF 研讨会参与者非常有用的意见。 TABLEOFCONTENTS 一、介绍 5 二、设计绿色财务规则的挑战________________________________________________________ ____________________________7 FIIiI.gAurGerseen中期FISCALFRAMEWORK__________________________________________________ 图__1_.安__全_债_务__锚___________________________________________________________1_3_________________________________________ ___________________8 四图、2.结典型论E_M_：__绿_色__财_政_规_则__可_能_导__致_不_可_持__续_的_债__务_水_平____10______________________________________ _图_3_.典__型_E_M__：_需__要_大_量_非__绿_色_盈__余_才_能_确__保_债2务1可持续性_11 图4.支持绿色MTFF的组件或元素14 图5.使用DIGNAD模型对孟加拉国进行适应性投资模拟的示例_15 BOX 方框1.关于各国如何将气候风险纳入预算和MTFF的例子_20 I.Introduction 气候议程的紧迫性正在给公共财政带来压力，而政府 也在努力应对不断上升的债务可持续性担忧。应对气候变化需要 政府在缓解和适应方面采取的重大前期行动。此类行动对财政的影响 帐户可能会有很大差异，具体取决于所选择的工具和国家/地区的具体情况(包括对自然灾害的脆弱性)。也就是说，主要依靠基于支出的措施来实现净零 如果没有补偿措施，排放将给财政账户带来巨大压力 收入方面(国际货币基金组织2023年10月财政监测)。与此同时，各国政府正在回归和在新冠肺炎危机后，由于公共债务和更高的公共债务，修订财政规则以加强公共财政 借贷成本(Caselli等人2022年)。一个关键的挑战将是如何解决紧迫的需求，如气候，而确保可信和可持续的财政战略。 一些人提出了绿色财政规则，作为保护与气候相关的优先事项和促进财政可持续性。财政规则，以预算总量的限制形式，通常旨在解决“共同池问题”，即公共支出的接受者忽视了 他们强加给其他纳税人和后代，导致赤字偏见(Wyplosz2013)。财政规则，由收紧政府的手，限制财政自由裁量权的使用(Debrun和Kumar2007)，并可以提高财政政策的可信度。1与此同时，越来越多的人一致认为，规则需要 平衡财政可持续性和应对冲击的灵活性(包括采取反周期政策)。2 绿色规则的支持者还呼吁在与气候相关的支出方面具有更大的灵活性。一个关键目标是通常是为了保护绿色公共投资，包括在财政调整期间，以解决担忧 具有债务可持续性(VandenNoord2021年；Pekanov和Schratzenstaller2020年；Cottarelli2020年；Darvas和 Wolff2021；Giavazzi等人2021)。3绿色规则通常建议排除与绿色相关的支出财政规则限制的政策，以支持扩大绿色公共投资，即使这意味着更高的 财政赤字。其他选项包括对当前规则的修改，包括“绿色”转义条款，或保证最低支出水平的基准，或建立绿色投资基金 （Darvas2022），以实现气候目标。 然而，采用绿色财政规则存在重大挑战，包括 破坏规则的可信度，并导致破坏性的债务动态。如果国家主要依靠 应对气候变化的政府支出措施(如投资、补贴)，很可能经历公共支出和赤字的显着增加。这反过来会破坏 1一些实证研究确实发现，采用财政规则的国家往往会有更好的财政结果，包括通过运行 较小的财政赤字(Debrun等人，2008年；Tapsoba，2012年；Bergman等人，2016年；Caselli和Wingender2021年；Caselli和Reynaud2020年；Davoodi等人，2022年)，并减少主权利差，从中可以将储蓄用于其他优先支出 如气候。 2例如，设计不当的规则可能会导致顺周期政策，鼓励扩张期间的财政放松和 经济困难时期的财政限制(Bova，Carcenac和M.Guerguil2014；Guerguil，Mandon和Tapsoba2017；Ardanaz等 2021年；卡塞利和拉格堡即将出版）。 3Giavazzi等人（2021）在改革欧盟稳定与增长的更广泛背景下提出了绿色黄金法则的版本协议。他们提出了一个债务目标，有一个运营支出规则和一个朝着预期债务目标调整的速度这也取决于过去的投资水平。过去对“未来支出”项目的投资水平越高， suchasclimate-relatedinvestments,theslowtheneededspeedofadjustmenttowardstherulethreshold.Inasimilarvein,the 欧盟委员会2022年改革欧盟财政规则的提案包括将各国的财政调整延长3年当预算支持绿色过渡时的路径。 财政规则在促进财政纪律方面的有效性和财政战略的可信度，可能导致金融市场的不良反应。同时，所需的水平和 对气候变化适应和缓解的投资构成(与实现 绿色转型)，投资于每一个的相对回报都是高度不确定的，进一步使设计和校准绿色财政规则。气候的长期影响以及国家(政府， 私营部门)防止自然灾害也增加了额外的复杂性，使其非常很难在财政规则中反映出来。 本文首先量化了引入绿色规则的影响，该规则排除了 缓解和适应。简单的模拟表明，当追求净零排放目标时，大部分 使用基于支出的工具，绿色规则可能导致不可持续的债务动态或要求 对非绿色财政平衡的过度严格限制，显著扭曲预算优先事项。然后我们讨论与定义绿色支出项目、其融资以及与 收入方面的其他政策。 我们提出了一种替代策略，将复杂的气候因素纳入 制定依赖于中期财政框架(MTFF)的财政政策。4采用绿色 MTFF-考虑到气候变化和气候政策对财政账户的（长期）影响-可以帮助优化绿色财政政策工具的组合。例如，应对气候变化的政策选择缓解措施应考虑其经济和财政影响，而不仅仅是关注绿色支出。同样，在适应气候变化方面的支出应该与不作为的反事实相权衡，这反过来 随着时间的推移，会导致潜在增长率降低，并可能导致与气候相关的冲击更大。这可能是一部分更广泛的绿色公共财政管理(PFM)方法，用于将气候因素纳入 预算流程，并帮助确定不同支出项目的优先级，同时确保绿色支出重点关注实现气候目标的高影响领域。 本文的其余部分结构如下。第二节提供了简单绿色的说明性模拟 规则对财政平衡和债务的影响，并讨论了与设计绿色相关的其他挑战财政规则。第三节概述了绿色MTFF的理想要素，建议作为更全面的 在保持财政可持续性的同时应对气候变化的方法。最后，第四节得出结论。 4例如，IMF(2020a)讨论了绿色财政刺激对财政平衡的影响，其中包括对可再生能源生产和绿色公共投资计划，结合碳价上涨和补偿性转移 家庭。这个政策方案在最初的几年里恶化了财政平衡，并通过发行债务融资，作为碳最初的收入无法补偿基础设施，补贴和转移给家庭的早期支出。碳税 此后，收入足以资助额外的绿色基础设施和向贫困家庭的转移，因此 政策方案对预算平衡的影响可忽略不计。这些结果指出了融资潜力绿色的重要性 碳价格上涨以保障财政可持续性的投资。Barrett等人（2021）表明，以美国为例，依靠补贴与适度碳税相结合的一揽子政策可以以较低的财政成本实现相同的结果， withrespecttopackagesthatenvisionsuppliesonly.TheIMF’sApril2023FiscalMonitorshowsthatachievingcountries’netzero 到2050-60年主要通过支出措施实现的排放目标将带来巨大的财政成本和不可持续的公共增长债务与GDP的比率，而更积极地使用碳定价可以实现相同的目标，同时保持公共债务水平可持续。 二、设计绿色财政规则的挑战 绿色财政规则通常建议将与绿色政策相关的支出排除在财政规则限制之外以传统黄金法则的精神支持扩大绿色公共支出。本节旨在i) 用简单的说明量化这种规则对预算余额和公共债务的影响 模拟，以及ii)讨论与绿色支出分类相关的进一步设计挑战，其融资，以及与收入方面其他气候相关措施的相互作用。 A.绿色规则模拟：不可持续的债务动态或过于紧张的非绿色财政平衡? 财政规则，无论绿色与否，都应进行校准，以实现其促进绿色发展的中心目标。债务可持续性。在本节中，我们提供模拟，突出显示与 校准“绿色”财政规则。我们模拟简单的绿色规则对财政余额和债务的影响典型的新兴市场(EM)。 模拟遵循一种校准传统财政规则的方法，该方法已被广泛使用 应用于货币基金组织向许多国家提供的技术援助。简而言之，财政规则应该保障 政府债务保持在可持续水平。公共债务不应超过阈值（债务限额）， 高于此，债务可持续性风险很高。5为了实现这一目标，财政规则应该设定一个中期财政锚(例如，债