大型海洋保护区简报：CCAMLR 海洋保护区：规则架构、结构性挑战与制度能力

CCAMLR 的自然和制度背景

• 南大洋具有独特的生态系统特征，是国家管辖外海域中生物多样性最丰富的区域之一，地理位置偏远，受人类开发活动影响有限。
• CCAMLR 的建立与发展离不开《南极条约》体系、《联合国海洋法公约》以及粮农组织框架下的相关渔业制度，这些制度共享价值、原则与规范。
• CCAMLR 拥有广泛的生态系统养护授权，其养护原则关注海洋生态系统的健康，而非渔业的最大可持续产量，成员组成中许多国家并不在公约区域内开展渔业捕捞活动。

CCAMLR 的制度框架

• CCAMLR 建立了以科学委员会（SC-CAMLR）为核心、强调“最佳可得科学”的决策体系，并通过工作组、监测管制监督（MCS）机制、履约评估程序等制度安排，为海洋保护区的规划与执行提供支撑。
• CCAMLR 实行协商一致决策机制，任何成员均拥有实质性否决权，这既强化了制度合法性，也提高了达成共识的难度。
• CCAMLR 的规则体系包括实质性养护措施和程序性养护措施，海洋保护区本身属于实质性养护措施，必须经过科学审查和政治谈判双重程序。

海洋保护区作为政策工具

• CCAMLR 海洋保护区具有明确的地理范围、长期养护目标，并由某个机构指定和管理，其法律基础为《CAMLR 公约》第九条第 2 款（g）项。
• CCAMLR 海洋保护区多为偏远的大型海洋保护区，规划和执行成本极高，且多数拟议保护区与南极领土主张在地理空间上存在对应关系，使相关讨论不可避免地带有地缘政治色彩。

CCAMLR 海洋保护区发展进程

• CCAMLR 海洋保护区的讨论始于 20 世纪 90 年代，2004 年开始正式审议划定海洋保护区的可能性，2009 年和 2016 年分别设立了南奥克尼群岛南部大陆架海洋保护区和罗斯海区域海洋保护区。
• 自 2012 年以来，海洋保护区成为 CCAMLR 内部最具争议性的议题之一，东南极、威德尔海和西南极半岛等大型海洋保护区提案长期未能达成一致。

CCAMLR 海洋保护区挑战的结构性问题

• CCAMLR 海洋保护区困境主要源于“问题结构”与“制度能力”之间的张力。
• 海洋保护区问题相较传统渔业管理具有更高的困难程度，部分成员国将 CCAMLR 视为渔业管理制度，对空间性限制措施存在结构性抵触；而支持保护区的成员则强调生态系统养护与全球公共利益。
• 南极海洋生态系统本身具有高度科学不确定性，气候变化进一步增加了保护效果与成本收益分配的不确定性。
• 虽然 CCAMLR 在科学能力、制度建设、监测执法和利益相关方参与等方面持续提升制度能力，但这些能力提升尚不足以完全弥合成员间的政治分歧。

研究结论

• CCAMLR 海洋保护区谈判的经验表明，国家管辖范围以外区域（ABNJ）的海洋保护区建设，不仅是科学和技术问题，更是价值观、利益结构与国际政治共同作用的结果。
• 随着《BBNJ 协定》的生效，全球公海海洋保护区建设也将迎来新的制度实践，CCAMLR 的经验与困境，为未来全球海洋保护区治理提供了重要启示：仅依靠科学共识并不足以推动保护区落地，制度设计、政治信任与多边合作意愿同样是决定制度有效性的关键因素。