卢森堡 ： 若干问题

2024年6 月 卢森堡 选定的问题 货币基金组织国家报告第24/156号 这份关于卢森堡的文件是由国际货币基金组织的一个工作人员小组编写的，作为与成员国定期协商的背景文件。它是基于在 2024年5月13日。 本报告的副本可从以下位置向公众提供 国际货币基金组织出版服务邮政信箱92780华盛顿特区 20090电话：（202）623-7430传真：(202)623- 7201 E-mail:publications@imf.orgWeb:http://www.imf.orgPrice:$18.00perprintedcopy 国际货币基金组织华盛顿特区 ©2024国际货币基金组织 卢森堡 选定的问题 2024年5月13 日 由KassiaAntoine编写 批准人 欧洲部 CONTENTS 财政趋势和风险：对保障财政空间_2的启示 A.Introduction2 B.收入和支出的驱动因素3 C.最近的财政发展、展望和风险11 D.保障卢森堡充足财政空间的选择13 Figures 1.财政账户3 2.Revenues4 3.税收和社会贡献4 4.个人收入税5 5.企业所得税6 6.公共支出7 7.社会保护支出9 8.卫生支出10 9.教育支出11 10.养老金制度13 参考文献15 财政趋势和风险：对确保财政空间的启示 卢森堡拥有审慎的财政政策记录，这有助于将公共债务和融资成本维持在舒适的水平。然而，近年来财政表现变得不那么活跃。在过去的几十年中，收入占GDP的比重基本持平，因为公司缴纳的所得税占GDP比重的下降被个人缴纳的税款增加所抵消。这部分是由于有利的就业增长，但也是由于不频繁的税级调整。与此同时，在社会福利和员工薪酬的推动下，支出占GDP的比重有所增加，特别是自2010年代中期以来。展望未来，由于与老龄化相关的义务，绿色和数字转型急需的投资以及实现北约军事支出目标的义务而产生的未来负债将给支出带来上行压力。因此，为了保持充足的财政缓冲，这将支持政府保持卢森堡AAA评级的承诺，建议采取更审慎的财政政策。 不应认为最近的收入增长是既定的，应该以预算中立的方式进行额外的税收改革。员工薪酬的增长应该是有限的，社会计划更有针对性，并且他们的效率提高。早期的养老金改革也将有助于限制支出压力。最后，国家框架可以帮助确立财政政策，并保持对审慎财政政策的可信承诺。 A.Introduction 1.尽管卢森堡有审慎财政政策的记录，但近年来的财政表现却变得不那么活跃。自2000年代以来，一般政府的平衡从2000-09年间平均占GDP的2.1％下降到2010-19年间平均占GDP的1.3％，并在2020-22年间进一步下降到GDP的约3/4％（考虑到与COVID和能源危机相关的可自由支配措施，平均占GDP的1.9％；（图1 ，左图））。社会保障基金的盈余变得不那么活跃，社会缴款的增长放缓。同时，中央政府的赤字变得更加持久，公共支出，尤其是经常支出的增加。对COVID-19大流行的财政对策导致财政收支明显恶化，因为收入下降，经济活动以及卫生和社会福利支出增加(图1，左图)。即使考虑到与COVID相关的措施，当期费用也影响了一般政府余额的变化(图1，右图)。自大流行以来，总体政府赤字有所收窄，但支出仍高于大流行前的水平，部分反映了帮助解决能源危机的政策。 2国际货币基金 图1.财政账户 2.面对结构性支出压力，包括不断上升的老龄化成本，以及财政风险，保障充足的财政空间将是重要的。除了养老金和医疗保健成本的上涨外，与气候变化，数字转型和国防投资有关的支出需求也将增加。至关重要的是，要保障充足的财政空间，以确保有足够的公共支出资源，同时保持审慎的债务水平并保持AAA主权评级。 3.本说明组织如下。首先，分析讨论了近年来收入和支出的主要驱动因素。其次，在老龄化成本上升的背景下，分析讨论了财政前景，已宣布的政府计划以及财政风险。最后，鉴于支出压力和风险，分析提供了帮助维护充足财政空间的选择。 B.收入和支出的驱动因素 Revenues 在强劲的就业和实际工资增长以及不频繁的税级调整的支持下，个人所得税（PIT）收入增长有助于抵消公司所得税（CIT）占GDP百分比的下降。 4.在过去的十年中，税收收入，特别是个人所得税的增长促进了财政收入。2022年，收入占GDP的 43.6％，约 GDP比2010年高2个百分点（pps）（图2，左图）。税收占2022年GDP的27.4％（自2010年以来为2pps），其次是社会贡献占GDP的12％（自2010年以来为GDP的0.4pps），其他收入为4.2％（自2010年以来为-0.5pps）。PIT对收入增长的贡献最大（达到GDP的3pps），达到 到2022年占GDP的10.4%，其次是其他当期税收（包括净财富税），其中 +0.6pps。GDP（图2，右图）。自2010年以来，CIT和产品税（例如，增值税（VAT）和消费税）的权重分别下降了1pps和0.7pps，部分抵消了这些努力。 图2.收入 5.卢森堡的税收收入占GDP的比重低于一些欧盟同行，对增值税的依赖较少。尽管卢森堡的税收收入（占GDP的份额）自2010年以来有所增加，但它们仍处于欧盟同行的低端（图3，左图）。卢森堡对增值税的依赖程度也低于一些欧盟同行，这是可取的，因为增值税往往更具累退性。1At 17%，卢森堡的增值税税率低于经合组织国家的平均水平 20%，在总收入中的份额较小(图3，右图)。卢森堡的增值税收入也有所下降，原因是有关跨境电子产品贸易的税收法规发生了变化（CNFP，2022）。然而，卢森堡对财产税的依赖程度高于经合组织的平均水平。这包括净财富和财产税，遗产税，尤其是对金融交易征收的税，例如出售不动产（e。Procedre，登记税)。2021年，卢森堡征收的财产税中约有四分之三与净财富的经常性税有关，只有一小部分与不动产的经常性税有关（例如。Procedre，土地税）（占GDP的0.1%）。2经合组织国家的平均水平则相反，这些国家的不动产经常性税约占财产税的60％ （占GDP的1%）。 图3.税收和社会贡献 1如果以终生收入或消费来评估，则回归率较小(IMF2017)。 2当前评估土地税的评估方法是基于1940年代的数字。根据过去的员工建议改革财产税可以帮助缓解住房的需求和供应不平衡（国际货 6.尽管强劲的就业和实际工资增长支撑了个人所得税收入的强劲表现，但不频繁的税级调整也做出了贡献。 政策变化在2002年降低了税率，然后在2017年再次降低了税率，同时增加了税收抵免。尽管有这些政策变化，但 PIT收入的增长迅速反弹，反映出就业和工资增长的增加，但所得税等级的调整也很少发生（图4，左图）。PIT阈值仅在2001年，2008年和2009年进行了调整，当时平均分别提高了17％，6％和9％。在此期间对工资增长的 部分补偿促使更多的纳税人进入更高的税级。因此，平均个人所得税税率逐渐上升，特别是2017年以来，对无子女的单身纳税人的影响最为显著（图4，右图）。 7.企业所得税收入与经济活动的相关性相对较低，其GDP份额在过去几十年中有所下降。根据欧盟和经合组织的趋势，卢森堡已将名义企业所得税综合税率从2000年的37.45%稳步下调至2019年以来的24.95%，略高于经合组织23.6%的平均水平(图5，右上图)。与此同时，CIT收入占GDP的比重从2000年代初的8％左右下降到近年来的4％左右。然而，估计公司支付的有效税率低于名义税率。过去的员工分析表明，卢森堡的边际有效税率（METR ）对新的投资决策很重要，低于欧盟平均水平，而衡量现有投资回报税负的平均有效税率（AETR）低于名义税率。 图4.个人所得税 3因此，看起来，在过去，在现有基础上降低CIT费率造成的收入损失并没有通过吸引新业务来维持CIT收入水平占GDP的份额而得到充分补偿（图5，左上图）。 8.CIT收入也显示出相当大的波动性，包括由于征收过去的应缴税款。4在过去的几十年中，GDP和营业盈余总额呈上升趋势 3见国际货币基金组织工作文件，2020年(264)。 4公司所得税包括公司税（集体所得税），补充团结公司税（集体所得税），市政营业税（商业所得税）和房地产税（PrélèvementImmobilier）。 从实际趋势来看，CIT收入的趋势相对平稳，尽管有一定的波动性（图5，底部行）。波动部分源于前几年的纳税评估，这是由于提交公司纳税申报表和税务机关最终评估之间的时间差异。有时，总营业利润和CIT之间的演变似乎要滞后几年。因此，CIT收集与经济事件的联系可能不那么紧密（见STATEC，2021），这可能会影响对卢森堡财政立场和潜在稳定政策的评估。根据估计的当年收入而不是实际的前几年收入支付的企业所得税可以发挥自动稳定器的作用，使税收能够更迅速地适应经济周期。5CIT收入也非常集中在金融部门，约占总收入的四分之三，以及少数纳税人（CES，2022）。这种集中也可能导致CIT收入的波动。 图5.企业所得税 支出 自2010年代中期以来，在社会福利和员工薪酬的推动下，公共支出持续增长。社会保护支出占总支出的大部分。 9.卢森堡的公共支出占GDP的比重低于经合组织的平均水平。 在投资方面，卢森堡的资本形成总额支出持续为4.1％ 5见《基金组织财政监测》，2015年。 2010-21年期间的GDP，高于同期经合组织3.6%的平均水平（图6，右下方图表）。关于当前支出，卢森堡在雇员薪酬上的支出略低于经合组织国家的平均水平，但在社会福利上的支出相对较多。 图6.公共支出 10.然而，自2010年代中期以来，公共支出呈现上升趋势，主要受公共雇员福利和薪酬增长的推动。甚至在大流行之前，公共支出一直呈上升趋势，2022年达到GDP的43.9%，而2010-15年期间平均约为GDP的41%(图6，左上图)。2022年，社会福利是最大的支出项目，占GDP的18.8%，其次是雇员薪酬，占GDP的10.2%。这 两个项目也是2010年至2022年间支出增长的主要贡献者（分别占GDP的0.8pps）。雇员薪酬的增长主要是由公共部门雇员的增加推动的，特别是在卫生和社会工作部门(甚至在大流行带来额外压力之前)，超过了私营部门雇员的增长。公共部门的工资增长在很大程度上与私营部门保持一致。这些支出压力在较小程度上被利息支付和投资（直接和间接）下降0.3pps和。 在2010-15年代的较低利率时期，分别为GDP的0.5pps。 11.社会支出，特别是社会保护，占支出的大部分。 社会保护和医疗保健支出(占总支出的44%和12%， 分别)占2022年公共支出的1/2以上，其次是经济事务(如运输、商业和劳工政策)，占支出和教育的12% 11%。2010-21年度，卢森堡的社会保护、教育和卫生支出占总支出的比例高于经合组织国家的平均水平（分别为66%和62%）。所有公共支出中约有一半由中央政府承担，约40％由社会保障承担。反映公共福利支出的趋势，社会保护支出是支出增长的主要原因（2pps；图6，左下角图）。 社会保护 12.卢森堡在社会保护方面的支出有助于减少不平等，但在很大程度上仍然没有目标。自全球金融危机以来，社会保护支出的增长超过了GDP的增长（图7，左上图）。尽管卢森堡在社会保护方面的支出占GDP的百分比仍然低于欧盟平均水平，但这得益于相对较低的抚养比（图7，右上图）。社会保护支出——社会援助和社会保险 ——可以在帮助解决不平等和提高经济复原力方面发挥重要作用(国际货币基金组织，2022a)。在卢森堡，主要的社会保护方案涉及养老金(老年和残疾)，其次是家庭和失业福利。鉴于基尼系数的相对改善，卢森堡的社会保护支出在减少收入不平等方面相对有效（图7，左下图）。然而，似乎有余地通过改进支出的设计来提高支出效率，例如通过更好的目标。6 13.家庭和失业救济金相对慷慨。卢森堡是在家庭支持方面花费最多的欧