国际人才流动与治理报告——以美国为枢纽分析

目录 核心发现1 一、国际人才流动图景3 （一）国际人才流动进入新格局3 （二）全球国际移民流动现状6 （三）全球国际学生流动现状10 二、以美国为枢纽的国际人才流动特点13 （一）中国赴美人才流动特点13 （二）欧洲赴美人才流动特点19 （三）印度赴美人才流动特点25 （四）以美国为枢纽的国际人才流动特点总结30 三、美国国际人才流动治理政策动向31 （一）多部门协同长期高度重视STEM学科的人才培养及引进33 （二）继续持续拓宽STEM学科领域，扩大国际人才引进领域34 （三）改革签证政策，降低STEM人才赴美、留美门槛35 （四）积极推进STEM领域国际人才交流合作37 四、中国国际人才流动概况与治理建议38 （一）中国国际人才流动概况38 （二）优化中国国际人才流动治理的相关建议41 关于国际人才组织联合会（AGTO）47 关于全球化智库（CCG）47 关于赢众海外咨询48 课题组49 核心发现 人才是全球发展的关键引擎，驱动着世界各国共同前进，而人才的国际交流与流动，则是促进这一进程不可或缺的动力。在后疫情时期，随着全球经济逐步回归增长轨道，各国对人才的争夺愈发白热化。本报告致力于深入分析全球化新阶段下人才流动的趋势变化，旨在通过及时详细的数据分析与专业深入的研究，促进社会各界对国际人才流动议题的理解与认识，推动构建更加开放、包容与高效的人才流动与治理新生态。报告主要内容包括国际人才流动图景、以美国为枢纽的国际人才流动特点、美国国际人才流动治理体系与政策动向、中国国际人才流动现状与治理建议。报告将重点分析美国作为国际人才流动枢纽的现状及其国际人才流动治理的最新动态，并基于美国国际人才流动治理的经验借鉴，提出优化中国国际人才流动治理的策略建议。 报告的核心发现如下： 第一，全球范围内对国际人才的竞争日益激烈，美国作为全球最首要的人才聚集地和国际学生首选目的地，这一地位在新冠疫情前后并未发生根本性变化。2019年，来自中国、欧洲和印度的公民获得美国非移民工作签证及职业类移民签 证的总数约为71万人。同时，中国、印度及欧洲的英国、法国、德国在美国高等 教育机构留学的学生总数为59.4万。尽管遭受疫情冲击，但至2023年，相关数据呈现明显的复苏迹象。中国公民获得上述签证的数量恢复到了2019年的64%，欧洲则恢复到了87%，而印度更是展现出强劲增长，达到了2019年的1.5倍。因此，2023年这三个地区的公民获得美国非移民工作签证和职业类移民签证的总人数约为79万，较2019年增加11.5%。同年，中国、印度及欧洲的英国、法国、德 国在美国高等教育机构留学的学生总数为58.7万，恢复到2019年的98.9%。 第二，新冠肺炎疫情之后，印度快速崛起为美国国际人才的第一大来源国。 2023年，印度公民获取美国非移民工作签证及职业类移民签证的总数飙升至48.9 万人，相较于2019年实现了50%的增长，这一数字是中国相应人数的6.5倍，是 欧洲的1.9倍。同年，在美国高校深造的印度留学生人数亦达到26.9万人，这 一数目为中国在美留学生总数的93%，是英国、法国、德国三国在美留学生总数的9.3倍，并且与2019年相比，印度在留美学生数量增长了39%。 第三，中国正经历从单一的国际人才来源国逐步向国际人才来源国、过境国与目的国多重角色于一体的转变，未来应该从以下方面优化中国国际人才流动治理：一是探索建立健全技术移民制度，发挥技术移民制度在引进外国人才中的支柱性作用；二是健全国际学生全链条管理制度，加大力度促进来华留学工作发挥“聚才”“用才”作用；三是树立更加包容的治理理念，以开放包容、公平公正的心态审视移民议题；四是加强与国际组织的交流合作，发挥国际组织及机构在交流、对话、共识达成、专业服务等方面作用；五是鼓励社会力量参与移民共治，构建以政府为主导，联合相关利益方的多元化治理体系；六是试行更加开放的签证政策，扩大单方面免签国家的范围，提升来华签证电子化水平，七是打造更国际化的生活环境，解决外籍人士支付困难、上网困难等问题。 一、国际人才流动图景 （一）国际人才流动进入新格局 1.复杂的国际形势及地缘冲突加剧了全球人才竞争 近年来，国际形势经历了复杂变动。新冠肺炎疫情深刻影响了世界格局，催生了多极化更为显著、深度相互依存、加速数字化以及区域合作趋势增强的全球环境。同时，俄乌冲突已延续两年有余，巴以冲突也绵延半年之久，加剧了国际紧张态势。到2023年9月末，联合国难民署数据显示，因冲突、迫害及暴力而流离失所的全球人数 已达1.14亿人①，这对中东、欧洲等多地区的稳定及全球安全架构形成了严峻考验。 当前，经济全球化虽历经波折，但仍被视作驱动世界前进的主要动力。回溯至1950 年，全球贸易总值仅为630亿美元，而至2022年，这一数字达到约25万亿美元，实 现了近400倍的增长。②相较于军事联盟与对抗，经济合作更能促进各国的繁荣发展。在此背景下，全球全球化将持续深化发展，人才在推动社会经济复苏、创新发展和应对未来挑战中扮演着至关重要的角色，因此，全球范围内的人才竞争将愈发白热化。 2.国际人才成为发达国家和地区创新创业的重要力量 联合国发布的《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》提出，移民对包容性增长和可持续发展做出了积极贡献。③创新作为国家和民族发展进步的长久动力源泉，其核心在于人才这一最为关键与活跃的创新要素。创新离不开不同国家不同种族不同文化人群之间的碰撞。在全球化深入发展的背景下，人才的国际流动已成为普遍现象，对流入国家的经济增长及产业升级展现出日益显著的驱动力。例如，在20世纪90年 ①UNHCR.战争和暴力导致全球流离失所人数上升至约1.14亿.[EB/OL].(2024-02-06)[2024-05-12].https://www.unhcr.org/cn/18219-战争和暴力导致全球流离失所人数上升至约1-14-亿.html. ②WTO:EvolutionoftradeundertheWTO:handystatistics.[EB/OL].[2024-05-14].https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/trade_evolution_e/evolution_trade_wto_e.htm. ③联合国.变革我们的世界：2030年可持续发展议程.[EB/OL].(2016-04-13)[2024-05-12].https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/94632030%20Agenda_Revised%20Chinese%20translation.pdf. 代，新加坡经济奇迹般的增长中，有40%的贡献归功于外来移民的智慧与劳动。①2021 年，德国接纳了53.2万名长期或永久性移民，显著增强了其科研实力。②同年，德国马克斯·普朗克学会中超过半数（52%）的科研岗位由外籍学者担任，尤其是博士后与博士生群体，外籍人员占据压倒性多数。③2022年的数据显示，美国作为全球最大的侨汇输出国，其对外侨汇总量约为790亿美元，侧面反映了移民至美国的海外侨民 对原籍国经济的持续贡献。④同年，美国共颁发了约102万份绿卡，强调了其对国际人才的吸引力。⑤值得注意的是，在美国，移民不仅是社会多元化的推手，更是创新浪潮的引领者：美国四分之一的初创公司由移民创立，且在全球顶尖的500强企业中，高达43%的美国企业的创立源自移民的创业精神。⑥这表明了国际人才在推动发达国家的创新创业方面发挥着重要作用。 3.各国纷纷调整移民政策吸引所需人才 国际人才流动成为各国发展战略的焦点，众多国家竞相调整政策，通过优化政策、简化流程、增加配额等方式，积极构建更具吸引力的国际人才发展环境，吸引更多国际人才，力求在新环境下把握人才竞争优势。部分重点国家政策汇总如下： 表1近期主要国家出台的吸引国际人才的政策 国家 政策 美国 加拿大欧盟 修订美国公民及移民服务局政策手册指南，保证专业人才在申请永居绿卡方面的便利增加2023和2024财年职业移民签证配额《美国竞争法案》吸引海外高素质人才赴美工作试点H-1B签证境内续签项目“国家利益豁免”（NIW）对相当一部分STEM领域专业人士和企业家适用，其雇主或申请人无需证明其他美国人无法胜任申请人所做的工作2023年发布科技人才战略，开辟新申请通道吸引高技能和商业化人才2023年出台芯片法，吸引新的研究、设计和生产人才德国2021年3月1日正式生效《技术人员移民法》（FEG）并实行“蓝卡 ①袁春生、刘海丹.《着力把云南打造成为区域性国际人才高地》.[EB/OL].(2022-03-01)[2024-05-14].http://www.sky.yn.gov.cn/xsyj/zgsd/6707659587277379579. ②OECDLibrary.Germany.[EB/OL]. [2024-05-14].https://www.oecd-ilibrary.org/sites/214b39be-en/index.html?itemId=/content/component/214b39be-en. ③DAAD.Wissenschaftweltoffenkompakt2024.[EB/OL].[2024-05-14]https://www.wissenschaft-weltoffen.de/en/.AccessedMay14,2024. ④IOM.WorldMigrationReport2024.https://publications.iom.int/books/world-migration-report-2024.. ⑤DHSOfficeofImmigrationStatistics.2022YearbookofImmigrationStatistics.[EB/OL].[2024-05-14].https://www.dhs.gov/sites/default/files/2024-02/2023_0818_plcy_yearbook_immigration_statistics_fy2022.pdf. ⑥袁春生、刘海丹.《着力把云南打造成为区域性国际人才高地》. 英国澳大利亚新西兰 新加坡日本 法案”促进欧盟以外的高技术人才能够更快获得居留许可瑞典修改欧盟蓝卡政策，简化申请流程2020年2月推出“全球人才签证”（GlobalTalentVisa）2021年发布《英国创新战略》，进一步加大对国际人才的吸引力度扩大签证”持有者可以在英国居留2年，企业只需为其担保前6个月全球人才签证涵盖的杰出奖项获得者可豁免担保要求直接申请签证2022-2023年移民规划水平计划中大幅增加技术签证配额2022年启用“绿名单”取代长期紧缺技能清单，其中快速移民类别可以直接获得居留权2023年9月起对于短缺的技术职业延长其工作许可至5年2019年迅速出台了“全球人才计划”（GlobalTalentScheme）并增设“创新签证”（VisaforInnovation），在量子工程、人工智能、农业技术以及金融科技领域打造未来产业推出“创造未来个人签证（J-Find）”和“特殊高技能人才签证（J-Skip）”实施“对日投资扩大行动计划”，助力半导体等战略领域人才引进制定2033年40万外国留学生计划 资料来源：课题组根据公开资料整理。 4.国际人才相关界定及说明 目前国内外对国际人才并无统一的界定。本报告中将国际人才界定为具备国际视野和一定的专业知识或技能，通晓国际惯例和规则，能够在跨文化环境中竞争并进行创造性劳动，为社会和全人类文明建设做出积极贡献的人。国际人才流动指国际人才在国家间、国际区域间或全球范围内的流动，本报告中主要是指素质较高的国际移民的跨国流动。参考相关国际组织及专家学者对国际移民概念的界定，国际移民是指离开本人原籍国或者此前的常住国，以合法或非