城中村改造——城投公司机遇与挑战并存

行业研究 大公国际：城中村改造——城投公司机遇与挑战并存 公用一部|张雅婷王宏2024年5月21日 2023年7月召开的中共中央政治局会议指出，要适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设“三大工程”。城中村改造作为“三大工程”重要领域之一，持续受到高度关注。根据2024年全国两会政府工作报告和5月17日全国切实做好保交房工作视频会议精神，城中 村改造仍是2024年重点工作任务。本文聚焦城中村改造，从支持政策和资金来源两方面进行梳理，重点分析城投公司参与城中村改造的形式及面临的挑战，旨在为城投公司参与城中村改造提供参考。 推进城中村改造能够提升城市治理水平，对经济稳增长发挥积极作用。 近年来，大城市实现了工业化、城镇化快速发展，但这些城市的城中村仍兼具农村和城市的双重特征，往往布局无序、房屋密集、居住环境相对较差，在卫生安全、社会治理等方面存在诸多隐患，是经济社会发展的薄弱环节。例如，根据中国（深圳）综合开发研究院2023年 9月发布的《深圳城中村楼栋字典2022》，截至2022年末，深圳市以自然村为单位的城中村单 元超过2,040个，总楼栋约32万栋，总建筑面积约2.2亿平方米，占全市建筑总量的比重超过40%，实际居住人口占全市人口约60%；预计相关改造会带来约1.47万亿元投资。推进城中村改造，一方面可优化城市空间布局，进一步提升城市治理水平；另一方面也可对经济稳增长发挥积极作用，成为扩大内需的重要拉动点，既能产生直接投资，还能拉动家电、家居等相关产业的发展活力。 与前期棚户区改造不同，城中村改造主要在大城市实施，继续纵深挖掘大城市投资潜力；另外城中村的土地属于集体所有，改造过程中的利益相关方更加复杂，改造方式也需更加多元。2023年7月，住房和城乡建设部对城中村改造提出具体政策落实措施，分三类推进实施：符合条件的实施拆除新建、不具备条件的要开展经常性整治提升、介于两者之间的实施拆整结合；另外，除安置房外，原则上应按一定比例建设保障性住房。 政策支持范围不断扩容，城中村改造在全国各地掀起热潮。 实际上，2023年以来，城中村改造多次在重要会议中提及。2023年4月召开的中共中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，规划建设保障性住房。按照城区常住人口1,000万以上的城市为超大城市，城区常住人口500万以上、1,000万以下的城市为特大城市的划分方法，根据第七次全国人口普查数据，全国共有7个超大城市和14个特大城市。 2023年7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造 的指导意见》，提出要采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式；坚持规划先行、依法征收，更好发挥政府作用；坚持公平公开、净地出让，发挥市场的决定性作用。同时政策支持范围调整至城区常住人口300万以上的大城市，符合条件的城市扩大到35个。 同月，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议在北京召开，强调相关部门要抓紧完善政策体系，相关城市政府要切实履行主体责任，加强领导力量，健全工作机制，推动城中村改造工作取得实效。为尽快落地城中村改造项目，住房和城乡建设部已为城中村改造项目建立专门的管理系统，截至2023年10月，入库的城中村改造项目已达162个。 2024年1月，监管部门明确纳入城中村改造的城市再次扩围，由城区常住人口超过300万 的城市扩围至省会城市或城区常住人口超过200万的城市。按照相关指标推算，纳入城中村改 造的城市再次扩大至52个。 2024年2月，住房和城乡建设部党组书记、部长倪虹在开年工作动员会中强调，“要扎实做好老旧小区改造、城中村改造、保障房建设、打造‘四好’建设等民生实事”，城中村改造再度成为关注热点。 政策支持的城中村改造城市范围不断扩容，各地政府也积极响应，陆续出台实施细则，济南、上海、广州等多个大城市已稳步推进城中村改造工作。截至目前，济南计划2024年启动 52个城中村改造项目，已获批政策性银行专项借款授信940亿元，其中73.71亿元已发放到 位；上海计划启动10个城中村改造项目，首笔专项借款15.58亿元已落地；广州发布《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》，提出至2035年，广州市累计推进城中村改造项目165个，合计155平方公里；2024年3月，全国首个专门针对城中村改造的地方性法规条例 《广州市城中村改造条例》出台，该条例对城中村改造目标、改造方式、补偿安置方案、土地征收、纠纷解决等方面进行了规范。总体来看，各地项目稳步推进，城市配套政策不断完善，城中村改造在全国掀起热潮。 城中村改造项目资金可通过财政资金、政府专项债、银行借款、公司债券等多渠道筹措；本轮PSL重启，为城中村改造提供了重要的资金支持。 城中村改造项目规模较大、周期较长，项目改造资金筹集至关重要，中央及地方在财政资金、政府专项债等方面多有支持，政策性银行和商业银行也积极参与，公司债券、各类贷款产品等也能引入更多社会资金。 在财政资金方面，中央及地方一般公共预算支出中包含“住房保障支出”等用于保障性租赁住房和城市更新相关的资金，城中村改造项目可获取预算内投资支持。2024年，深圳市财政安排政府投资资金410亿元（含一般债6亿元），全力支持城中村改造等“三大工程”建设。 政府债券方面，根据最新政策，符合条件的城中村改造项目已纳入地方政府专项债券支持范围，地方政府可以发行城中村改造专项债券融资，统筹区域内改造资金。截至5月16日， 已有55个城中村改造项目获得2024年政府专项债支持，例如河南省已发行专项债中将安排 15.90亿元支持28个城中村改造项目，山东省已发行专项债中将安排11.25亿元支持10个城 中村改造项目，河北省已发行专项债中将安排8.00亿元支持3个城中村改造项目。 银行借款方面，各地城中村改造政策性银行专项借款已相继落地，商业银行贷款也已有探索。2023年12月和2024年1月，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行净新 增抵押补充贷款（PSL）分别为3,500亿元和1,500亿元，为城中村改造等“三大工程”建设提供重要的资金支持。政策性贷款方面，目前，广州、成都、济南等多个城市的首批城中村改造专项借款已落地拨付，由国家开发银行或中国农业发展银行发放，专项借款资金将主要用于城中村改造的前期工作、征收补偿、住房及相关配套基础设施建设等。政策性银行专项借款助力城中村改造项目顺利启动，而商业银行贷款可为后续项目建设、运行提供补充资金支持。商业银行在支持城中村改造方面已有探索，比如，2023年9月由浦发银行牵头的上海市三林楔形绿地城中村改造项目获得银团贷款金额88亿元。 公司债券方面，参与城中村改造的城投公司或房地产企业可围绕项目发行债券募集资金，获取市场化支持，如2023年12月，西安经发集团有限责任公司发行了“23西经发01”、“23西经发02”两只企业债，募集资金规模分别为9.00亿元、7.00亿元，资金主要用于经开区高铁新城柳林村城中村改造安置房建设项目。 除上述渠道外，可利用的资金来源还包括非标融资（基金、信托、资管等），这类产品具有筹资灵活的特征，能够将较为分散的社会资本集中起来，满足城中村改造庞大的资金需求。截至2024年3月底，广州、上海、天津、西安、南宁、无锡、南阳等地均有设立城市更新基金，资金规模从几亿到数百亿不等。此外，在项目运营阶段，也可采用资产证券化等方式吸引更多投资者参与。 城投公司通过多种形式参与城中村改造项目，在城市建设中发挥重要作用。 城中村改造开发主体中，除了央企、地方国企等在资源、资金、开发资质上有优势的企业外，各地政府亦倾向于选择当地城投平台作为主要参与方。城投企业作为城市基础设施建设融资和建设的重要力量，不仅具备丰富的基础设施项目开发建设、土地整理、资本投资运作经验，而且在获得政府资源、资金等支持方面拥有天然优势。 从首批城中村改造专项贷款落地情况来看，多地城投公司在本轮城中村改造中承担项目主体角色。如上海金桥(集团)有限公司作为上海市金桥经济技术开发区的核心开发主体，主要负责区域内的综合开发与运营，2023年12月，该公司负责的浦东新区唐镇小湾村、暮二村等地块城中村改造项目启动，是浦东新区首个以产业项目带动的城中村改造项目；合肥市包河区城市更新建设有限公司承接了周谷堆片区城市更新（城中村改造）项目，该项目工程总造价约57亿元，是合肥南一环内最大的城中村改造项目。此外，天津市北辰城市基础设施建设投资有限责任公司、福州市城中村改造建设发展有限公司等城投体系内企业，也在各自城市的城中村改造项目中发挥着主体作用，助力项目前期准备、征收补偿、居民安置、配套设施建设等各环节得以顺利推进。 为了更有效地管理资金和债务，部分城市引入“统借统还”模式，即由市政府与政策性 银行对接，指定城投公司作为全市城中村改造专项借款的“统借统还”平台，负责向国家开发银行、中国农业发展银行等政策性银行申请城中村改造专项借款，并向各城中村改造项目借款主体进行拨付。如南京市城市建设（控股）有限公司作为南京市全市城中村改造专项借款的“统借统还”平台，负责申请专项借款，并向秦淮区、雨花台区、鼓楼区、六合区等城中村改造项目借款主体拨付资金；杭州市安居集团有限公司作为杭州市城中村改造专项借款的唯一借款主体，深度参与到滨江区、萧山区、余杭区、富阳区等区城中村改造项目中。“统借统还”模式下，由市级平台集中贷款和偿还债务，有助于统筹管理区域债务和风险把控；而区县借助市级平台“统借统还”，也有助于解决区域平台借款成本高、抵押物不足、区域财力不平衡等问题。 部分城市实行了城投公司与房地产企业合作的模式，即由当地城投公司与开发能力较强的市场化房地产企业共同成立项目公司，并由市场化房企主导开发、改造及后续运营。例如，上海蟠龙村城中村改造项目的实施主体为上海蟠龙天地有限公司，该公司由城投公司上海青浦徐泾资产经营管理有限公司和房地产企业瑞安集团有限公司等共同成立，负责项目拆迁补偿、土地平整、住宅和商业开发、商业运营等工作，这种模式充分利用了市场的资金优势和房地产企业的开发经验。 此外，广州等城市建立“指挥部+公司”的工作机制，即由城投公司自主或合作进行项目开发建设，由政府层面建设指挥部，指挥部进行实体化运作，负责开展城中村改造建设有关督办、协调等工作，进一步探索与市场联合推动改造的创新模式。如广州市白云区罗冲围潭村片区城中村改造项目，通过成立罗冲围片区城中村改造指挥部，协同用地、资金、合规等要素，在多方面协助项目公司广州湾区新岸城市开发投资有限公司进行资金筹措和安置房建设等工作。 城中村改造将为城投公司带来新的业务增长点，同时也将带来诸多挑战。 在政策鼓励与金融支持双重驱动背景下，本轮城中村改造在全国掀起热潮，改造过程中涉及的拆迁安置、土地征收、开发建设、配套设施运营等，都可为城投公司带来新的业务增长点。但城投公司若要抓住城中村改造这个机遇，就不得不直面以下挑战： 一是改造中的利益协调问题。城中村改造与棚户区改造等项目不同，城中村位于城市行政区范围内，但土地一般属于村集体所有，长期不规范的发展很有可能导致存在部分权属不清的建筑，因此在拆迁改造过程中不仅需要与市政府、区政府、开发商达成共识，还要协调村集体和村民等的利益，加之城中村住户数量众多，多方主体各有所求，项目主体往往面临着利益协调困境。 二是城中村改造项目周期较长。城中村土地面积大、容积率相对较高，因此改造项目体量较大，开发周期也较长。且很多城中村项目需要拆除重建，若在拆迁过程中出现村民补偿矛盾等，很有可能导致项目延期或停滞，增加企业资金成本和管理风险。 三是资金需求大、占用周期长。项目开发主体不仅需要承担拆迁补偿、建设成本，还需要承担大量配套道路、管线等费用，因此城中村改造的资金需求大，如何实现