当音乐停止时 - 让银行高管对不当行为负责

金融稳定研究所 FSI见解 论政策执行编号48 当音乐停止时-让银行高管对不当行为负责 由丽塔·奥利维拉，露丝·沃尔特斯和雷汉·扎米尔 2023年2月 JEL分类:G21,G28 关键词：银行治理，银行董事会，董事，行为标准，适当和适当，问责制，个人问责制，不当行为，责任映射，高级管理人员，高级管理人员 FSIIsights由国际清算银行（BIS）金融稳定研究所（FSI）的成员撰写，通常与监管机构和中央银行的工作人员合作。这些文件旨在促进有关金融部门当局面临的一系列当代监管和监督政策问题以及实施挑战的国际讨论。其中表达的观点仅是作者的观点，不一定反映国际清算银行或基于巴塞尔的委员会的观点。 由FSI主席FernandoRestoy授权。 该出版物可在BIS网站（www.bis.org）上找到。要与BIS媒体和公共关系团队联系，请发送电子邮件至press@bis.org。您可以在www.bis.org/emailalerts.htm上注册电子邮件警报。 ©BankforInternationalSettlements2023.Allrightsreserved.Briefexcerptsmaybereplicatedortranslatedprovidedthesourceisstated. ISSN2522-249X(在线) ISBN978-92-9259-634-7（在线） Contents 执行摘要4 第1节-介绍6 第2节-公司问责制，银行和不断发展的审慎框架7 银行的企业责任7 个人问责制框架概述8 第3节-独立的个人问责制：设计特征10 核心特征和差异10 适用范围11 责任的定义和映射13 涵盖个人的职责履行情况14 第4节-个人问责制的其他方法16 香港特别行政区16 SSM17 美国19 第5节-补充监管机制20 行为规则20 薪酬指导20 董事和高级职员责任保险22 举报人保护制度22 解决“滚动坏苹果”23 第6节-监督和执行25 实施考虑和挑战26 第7节-促进监督个人问责制的框架28 第8节-结束语30 参考文献33 附件-现有IAR概述35 当音乐停止时-让银行高管对不当行为负责1 执行摘要 大金融危机（GFC）的两个持久烙印是公司治理的广泛失败以及公司问责制和道德规范的系统性崩溃。结果是银行倒闭或濒临倒闭的有毒组合，引发了金融不稳定和全球衰退，导致了广泛的失业和大型金融公司的公共救助。在经济低迷时期，出现了一系列不当行为丑闻，削弱了公众对银行的信心，并加剧了社会愤怒。 随着不当行为案件的激增，监管当局在确定高级管理人员的罪责方面遇到了障碍，特别是在大型银行中。在大型公司中，高级管理人员的责任分散在公司的各个级别上做出决定，因此很难确定可能在“监督下”发生不法行为的责任。此外，许多审慎机构将董事会和高级管理层视为集体机构，高级管理人员可以在集体决策下掩护。 在全球金融危机之后，国际机构开始努力加强高级管理人员的问责制。2015年，巴塞尔银行监管委员会（ BCBS）更新了其银行公司治理准则（BCBS（2015）），其中包括规定监管者发布有关银行高级管理人员职责分配明确 ，问责制和透明度的指导。随后，金融稳定委员会（FSB）发布了一个工具包，以加强对不当行为风险的监督，包括解决个人问责制的定制制度的出现（FSB（2018））。 本文概述了管理六个司法管辖区个人问责制监督的监管框架的轮廓，并探讨了其实施挑战。除一个司法管辖区外 ，调查结果还来自FSI调查以及后续访谈。对所有六个司法管辖区的相关出版物的审查补充了这一点。迄今为止，只有三个 机构引入了具体的独立框架来解决银行的个人问责制。大多数当局使用一般审慎框架来解决个人问责制，其中一个当局使用混合方法，将独立和审慎框架的各个方面结合起来。出于分析目的，我们确定了两种广泛的方法：引入独立的，合并的“个人问责制”（称为“IAR司法管辖区”）和依赖更广泛的监管框架，包括混合方法，以追究个人责任（“其他问责制方法” ）。 IAR三个司法管辖区具有将它们与其他问责制方法区分开来的核心特征，为监督审查提供了坚实的基础。首先， IAR专注于高级管理人员(“覆盖个人”)。其次，公司必须为个人定义和分配某些责任，为每个人制作“责任声明”，并制定公 司范围的“责任图”。第三，被保护的个人可以对其责任范围内的失败负责，除非他们采取了“合理的步骤”来防止违规行为的发生。这些规定加强了对银行最高层个人问责制的关注，同时使监管人员能够在出现监管问题时迅速确定负责的高级管理人员，并在必要时要求他们对下属采取的行动负责。 1RuthWalters(ruth.walters@bis.org)和RaihanZamil(raihan.zamil@bis.org)，国际清算银行(BIS)和RitaOliveira(Ana_Rita.Redondo_Oliveira@ecb.europa.eu)，欧洲中央银行。 作者感谢本文涵盖的监管机构，RodrigoCoelho和GlennTasky的有用评论，以及EstherKünzi和TheodoraMapfumo的行政支持。 尽管有相似之处，但三个IAR之间存在差异。虽然这三种制度都涵盖了高级职位，但对非执行董事(NED)的待遇各不相同。这些范围从包括NED（澳大利亚），不包括NED（新加坡）或包括NED的子集（英国（英国））在适用范围内。后者是唯一的司法管辖区，对高级管理人员相对于其他工作人员实行更高的行为标准，并规定了必须分配给高 级管理人员的某些责任。最后，新加坡和英国都将其IAR扩展到高级管理人员之外，包括其活动可能对银行或消费者造成实质性伤害的员工。 在没有特定IAR的司法管辖区之间，监管方法也有所不同。欧洲中央银行的单一监督机制（SSM）主要在适合和适当（FAP）评估中考虑个人责任，这适用于某些高级职位。香港特区和美国使用普通法定义的“注意义务”，“忠诚 义务”和更广泛的审慎指导来评估持续监督期间的个人问责制，根据该指导，高级管理人员可以对不当行为负责。在没有针对银行的特定IAR的三个司法管辖区中，香港特别行政区最接近，因为其框架包含了我们认为具有IAR特征的几个要素。在所有六个机构中，美国的问责制网络最广泛，扩大了问责制的范围，涵盖了银行的高级管理人员，其员工以及重要股东等银行关联方。 所有抽样司法管辖区都在不同程度上采用了广泛的补充监管机制，以支持个人问责制。这些机制包括所有员工的基线行为规则；举报人政策，以保护那些大声疾呼反对不当行为的员工；薪酬指导，以帮助阻止不当行为并阻止过度冒险 ；限制使用董事和高级人员责任保险来抵消对高管的经济处罚；以及防止招聘不合适个人的措施。 大多数抽样机构对个人都有类似的执法工具，但有一些显着差异。所有当局都有一些预防（警告信）和更严格的权力（免职高管）的组合。但是，某些当局无权要求任命或重新任命高级管理人员的事先获得监管批准，或者只能在银行陷入困境后施加此类要求。此外，六个当局中的三个没有权力直接对个人处以罚款，尽管罚款可以作为对不当行为的威 慑。 无论问责框架和制裁权力如何变化，其有效性都取决于强有力的监督和执法。对于IAR司法管辖区，主要挑战涉及确定什么是合理的步骤，以及如果高级管理人员对已确定的失败没有直接责任，那么他们的责任水平。在遵循其他问责制方法的司法管辖区中，由于缺乏高级管理人员的详细责任声明，并且缺乏类似的合理步骤来使高级管理人员对其监督下的 失败负责，因此监管挑战可能会更加复杂。在所有司法管辖区，对银行高级管理人员采取行动的机构意愿对于执行个人问责制规则至关重要。 为了促进实施，当局就个人问责制的监督提供指导。所有三个IAR司法管辖区都具有不同程度的特殊性，提供了帮助实施的合理步骤的示例，并由内部专家支持对问责制的监督审查。在其他司法管辖区，美国提供了“可起诉的不当行为”的定义，构成了监管行动的基础，而香港特别行政区概述了对银行监督个人问责制以协助监管审查的期望。TheSSM providesgidaceospervisoryfidigsviewedas“recet,relevatadsevere”whicharetheidividalaccotabilitytriggersthathelpiformFAPassessmetofsomeseiorroles. 需要对个人问责制采取多方面的方法，以解决驱动高级管理人员行为的“所有裂缝”。这种方法被我们称为“问责制堆栈”，它包含了一系列看似不同的监管要求，这些要求针对问责制的各个方面。监管制度需要以一套针对个人的直接执法权力，有助于决策的实际监督指导以及最重要的行动意愿为基础。 第1节-介绍 1.大金融危机（GFC）及其后果的标志是银行公司治理的系统性崩溃，引发了多个司法管辖区的银行倒闭和不当行为丑闻。银行董事会和高级管理层的监督不力，加上风险管理不足和薪酬方案构思不当，导致过度承担风险，导致许多银行破产和政府对系统重要性银行的救助。2在其他情况下，公司治理缺陷表现为不当行为丑闻-有时与银行倒闭重叠- 损害了消费者，破坏了金融市场的完整性并损害了银行自身的声誉。总的来说，这些失败侵蚀了公众对银行体系的信心，进而对更广泛的金融体系的长期运作产生了负面影响。 2.保诚当局经常通过对银行实施经济处罚来应对公司治理中的广泛失败，部分原因是难以让董事会和高级管理层的个人承担责任。从历史上看，银行当局将银行董事会和高级管理层视为集体机构，个人可以通过声称无知或躲在集体决策的掩护下，避免因特定（在）行动而受到指责。罚款成为惩罚银行严重违反审慎或行为规则的更简单工具，希望罚款的规模 可以防止未来的违规行为。对于银行业高管来说，如果他们不对所谓的违规行为承担个人责任，那么同意银行股东支付的罚款要容易得多。因此，由于违反审慎标准或员工不当行为，全球最大的金融机构在2009年至2020年之间支付了约3940亿美元的罚款也就不足为奇了。3 3.在持续不断的银行业丑闻中，全球标准制定者发起了改革，以加强银行的个人问责制。2015年，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）发布了修订后的银行公司治理原则指南（BCBS（2015））。其中一项原则要求监管者就银行个别董事会成员和高级管理层之间的职责分配、问责制和透明度发布指导。两年后，金融稳定委员会(FSB)发布了一份旨在降低 不当行为风险的治理框架报告(FSB(2017))。随后发布了进一步改进此类框架的工具包，包括使用个人问责规则来解决不当行为风险(FSB(2018))。特别是，金融稳定委员会指出，公司罚款和和解增加的一个后果是，人们对通过追究个人对其行为的责任来解决不当行为的兴趣日益浓厚。 4.一些国家当局引入了个人问责制（IAR），以加强主管的能力，使公司的主要决策者对其职责范围内的失败负责。虽然细节、适用范围和规定程度因司法管辖区而异，但所有IAR的一个关键特征是要求公司澄清、正式化和记录分配给高级官员的责任。从理论上讲，这意味着如果银行监管机构发现公司治理中的缺陷，他们可以审查公司的责任分配，以确 定负责人并在早期采取补救措施。 5.然而，大多数司法管辖区继续使用其现有的监管框架作为主要手段，以促进银行更大的个人问责制。在欧盟，在单一监督机制(SSM)的一部分国家，4在适当和适当的评估中考虑了某些高级银行官员的个人问责制。除了初始任命 2例如，仅在美国，在2008-12年期间，就有465家银行倒闭，给存款保险基金造成了总计866亿美元的损失（有关更多信息，请参阅 OIG（2014））。 3有关更多详细信息，请参阅波士顿咨询集团(2021)。 4SSM是监督欧洲银行业联盟成员国中重要银行的立法和体制框架。根据SSM，欧洲中央银行（ECB）与国家主管部门（NCA）合作，对这些银行具有领导监督作用，NCA是银行成立的成员国的国家监督者。 和重新任命，这些可以根据不利的监督发现触发。在美国和香港特别行政区，5银行