资本市场新“国九条”解读：完善“1+N”政策体系，推动资本市场高质量发展

政策主要内容： 4月12日，国务院发布《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》，共包括9个部分，是继2004年、2014年两个“国九条”之后资本市场的第三个“国九条”。 总体要求： 必须坚持和加强党的领导，充分发挥党的政治优势、组织优势、制度优势，确保资本市场始终保持正确的发展方向；必须始终践行金融为民的理念，突出以人民为中心的价值取向，更加有效保护投资者特别是中小投资者合法权益，助力更好满足人民群众日益增长的财富管理需求；必须全面加强监管、有效防范化解风险，稳为基调、严字当头，确保监管“长牙带刺”、有棱有角；必须始终坚持市场化法治化原则，突出目标导向、问题导向，进一步全面深化资本市场改革，统筹好开放和安全；必须牢牢把握高质量发展的主题，守正创新，更加有力服务国民经济重点领域和现代化产业体系建设。 主要目标： 未来5年，基本形成资本市场高质量发展的总体框架。投资者保护的制度机制更加完善。上市公司质量和结构明显优化，证券基金期货机构实力和服务能力持续增强。资本市场监管能力和有效性大幅提高。资本市场良好生态加快形成。到2035年，基本建成具有高度适应性、竞争力、普惠性的资本市场，投资者合法权益得到更加有效的保护。投融资结构趋于合理，上市公司质量显著提高，一流投资银行和投资机构建设取得明显进展。资本市场监管体制机制更加完备。到本世纪中叶，资本市场治理体系和治理能力现代化水平进一步提高，建成与金融强国相匹配的高质量资本市场。 主要意见： 严把发行上市准入关。进一步完善发行上市制度；强化发行上市全链条责任；加大发行承销监管力度。 严格上市公司持续监管。加强信息披露和公司治理监管；全面完善减持规则体系；强化上市公司现金分红监管；推动上市公司提升投资价值。 加大退市监管力度。进一步严格强制退市标准；进一步畅通多元退市渠道；进一步削减“壳”资源价值； 进一步强化退市监管。 加强证券基金机构监管，推动行业回归本源、做优做强。推动证券基金机构高质量发展；积极培育良好的行业文化和投资文化。 加强交易监管，增强资本市场内在稳定性。促进市场平稳运行；加强交易监管；健全预期管理机制。 大力推动中长期资金入市，持续壮大长期投资力量。建立培育长期投资的市场生态，完善适配长期投资的基础制度，构建支持“长钱长投”的政策体系；优化保险资金权益投资政策环境，落实并完善国有保险公司绩效评价办法，更好鼓励开展长期权益投资。 进一步全面深化改革开放，更好服务高质量发展。着力做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章；完善多层次资本市场体系；坚持统筹资本市场高水平制度型开放和安全。 推动形成促进资本市场高质量发展的合力。推动加强资本市场法治建设，大幅提升违法违规成本；加大对证券期货违法犯罪的联合打击力度；深化央地、部际协调联动；打造政治过硬、能力过硬、作风过硬的监管铁军。 解读： 结论：国务院4月12日发布《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（以下简称：新“国九条”），是资本市场“1+N”政策体系中的“1个顶层设计”。新“国九条”侧重于强监管、防风险、促高质量发展等，对资本市场高质量发展具有重要意义。新“国九条”对资本市场发展的影响主要包括：一是发行上市的准入标准将更加严格，发行上市全链条责任将强化，对发行承销的监管力度将加大； 二是对上市公司的持续监管将进一步加强，新“国九条”在信息披露、上市公司减持、上市公司分红、上市公司市值管理等方面进一步强化了监管要求；三是退市标准、退市渠道等退市制度将进一步完善；四是对证券公司、基金等资本市场中介机构的监管将强化，对中长期资金入市的鼓励将加强；五是对证券交易的监管和风险的防范将进一步加强。 图1：资本市场“1+N”政策体系 历次“国九条”回顾 第一个“国九条”侧重资本市场改革。2004年1月，国务院发布了《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》（第一个“国九条”）。第一个“国九条”出台的背景是当时资本市场迅速发展，成为经济体系的重要组成部分，促进了国有企业、金融市场的改革和发展，为优化资源配置、促进经济结构调整和经济发展作出了贡献，但也存在着股权分置等方面的问题。第一个“国九条”确认了资本市场在经济发展中的重要地位，提出积极解决股权分置问题、规范国有股减持等重大举措，推动我国资本市场逐步发展成为涵盖股票、债券、期货等的市场体系，为推动改革开放、建立和完善现代企业制度作出了重要贡献。 第二个“国九条”侧重资本市场发展。2014年5月，国务院发布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（第二个“国九条”）。第二个“国九条”出台的背景是当时我国资本市场已初步形成了涵盖股票、债券、期货的市场体系，为促进改革开放和经济社会发展作出了重要贡献，但总体上我国资本市场仍不成熟，存在一些体制机制性问题，市场化、法制化、国际化程度不高，直接融资比重偏低。 第三个“国九条”侧重强监管防风险。2024年4月，国务院发布《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（第三个“国九条”）。与前两个“国九条”相比，第三个“国九条”侧重于强监管、防风险、促高质量发展等资本市场发展主线，强调稳为基调、严监严管，旨在以资本市场自身的高质量发展更好服务经济社会高质量发展的大局。同时，第三个“国九条”针对资本市场存在的制度机制、监管执法等方面的突出问题，及时补短板、强弱项，回应投资者关切，推动解决资本市场长期积累的深层次矛盾。 表1：三个“国九条”对比 新“国九条”的主要影响 发行上市的准入标准将更加严格。新“国九条”进一步完善发行上市制度：提高主板、创业板上市标准，完善科创板科创属性评价标准，提高发行上市辅导质效，扩大对在审企业及相关中介机构现场检查覆盖面，明确上市时要披露分红政策，将上市前突击“清仓式”分红等情形纳入发行上市负面清单，从严监管分拆上市，严格再融资审核把关。同时，新“国九条”强化了发行上市全链条责任，指出：进一步压实发行人第一责任和中介机构“看门人”责任，建立中介机构“黑名单”制度，坚持“申报即担责”，严查欺诈发行等违法违规问题。作为新“国九条”的配套政策，2024年4月12日证监会公布了修订《科创属性评价指引（试行）》和《中国证监会随机抽查事项清单》的征求意见稿，对企业申报科创板设置了更高标准，提高了企业上市过程中监管机构现场检查和交易所现场督导的比例。2024年3月15日证监会发布《关于严把发行上市准入关从源头上提高上市公司质量的意见（试行）》，从严加强对企业发行上市活动监管、压紧发行监管全链条各相关方责任等方面提出了8项政策措施。 表2：近期发行上市相关政策 对上市公司的持续监管将进一步加强。新“国九条”在信息披露、上市公司减持、上市公司分红、上市公司市值管理等方面进一步强化了监管要求。作为新“国九条”的配套政策，2024年4月12日证监会公布了《上市公司股东减持股份管理办法》和《上市公司董事、监事和高级管理人员所持本公司股份及其变动管理规则》的征求意见稿，完善了股东减持相关制度。2024年3月15日，证监会发布《关于加强上市公司监管的意见（试行）》围绕打击财务造假、严格规范减持、加大分红监管、加强市值管理等各问题，提出了4个方面18项政策措施。 表3：近期上市公司持续监管相关政策 退市标准、退市渠道等退市制度将进一步完善。上市公司退市是资本市场健康运行的重要一环，有助于资本市场优胜劣汰和长远发展，是提高存量上市公司整体质量的重要途径。近些年来，我国资本市场退市制度逐步完善，2020年底，中央深改委审议通过《健全上市公司退市机制实施方案》，明确强调健全上市公司退市机制安排是全面深化资本市场改革的重要制度安排。2020年退市改革以来至2024年4月，共有135家公司退市，其中112家强制退市。本次“国九条”指出：加大退市监管力度，进一步严格强制退市标准，进一步畅通多元退市渠道，进一步削减“壳”资源价值，进一步强化退市监管。为落实新“国九条”，证监会4月12日发布了《关于严格执行退市制度的意见》，通过严格退市标准，加大对“僵尸空壳”和“害群之马”出清力度，削减“壳”资源价值，拓宽多元退出渠道，加强退市公司投资者保护。 表4：证监会对新“国九条”退市制度的落实 对证券公司、基金等资本市场中介机构的监管将强化，对中长期资金入市的鼓励将加强。新“国九条”从树立正确经营理念、重点业务监管、行业文化建设等方面加强对证券公司、基金公司等机构的监管。作为新“国九条”的配套政策，2024年4月12日证监会公布了修订《关于加强上市证券公司监管的规定》的征求意见稿，旨在通过加强监管发挥上市证券公司推动行业高质量发展的引领示范作用。2024年3月15日，证监会发布《关于加强证券公司和公募基金监管加快推进建设一流投资银行和投资机构的意见（试行）》聚焦校正行业机构定位、促进功能发挥、提升专业服务能力和监管效能，提出了7个方面25项政策措施。 同时，新“国九条”推动中长期资金入市、壮大长期投资力量，指出：大力发展权益类公募基金，大力发展权益类公募基金，建立交易型开放式指数基金（ETF）快速审批通道，全面加强基金公司投研能力建设，稳步降低公募基金行业综合费率，修订基金管理人分类评价制度，支持私募证券投资基金和私募资管业务稳健发展，完善保险资金权益投资监管制度，完善全国社会保障基金、基本养老保险基金投资政策，提升企业年金、个人养老金投资灵活度，鼓励银行理财和信托资金积极参与资本市场，提升权益投资规模。 表5：近期资本市场中介机构监管相关政策 对证券交易的监管和风险的防范将进一步加强。新“国九条”从股市风险综合研判、整治私募基金风险隐患、债券违约风险处置、风险监测等方面加强交易监管，增强资本市场内在稳定性。作为新“国九条”的配套政策，2024年4月12日证监会公布了《证券市场程序化交易管理规定（试行）》的征求意见稿，将进一步规范证券市场交易。 表6：近期资本市场交易监管相关政策 表7：第二、三个“国九条”对比 风险提示 海外市场风险不确定性。