城投大事记系列之三十：压降融资平台数量和债务规模的前景如何？

城投大事记系列之三十 压降融资平台数量和债务规模的前景如何？ 2024年4月12日 证券分析师 刘璐投资咨询资格编号 S1060519060001 LIULU979@pingan.com.cn 张君瑞投资咨询资格编号 S1060519080001 ZHANGJUNRUI748@pingan.com.cn 平安观点： 24年以来中央和地方多次提出压降融资平台数量和债务。1）中央层面财政 部长和总理先后表示要压降融资平台数量，后者进一步表示融资平台债务规模也要压降；2）地方层面有两波关于压降融资平台数量和债务的表态。 历史上中央实际有推动压降融资平台数量和债务规模的政策，但新老划断模式下城投债务仍持续上升，且增速超同期社融增速。1）2010年19号文发布后银监会建立了融资平台名单以及融资平台贷款台账，开辟了退名单 的通道，对融资平台贷款实行“降旧控新”和“总量控制”的措施。但退出后的融资平台在业务和资金方面仍和政府保持密切的往来，投资者也往往仍将其视为政府融资平台，其债务依旧上升，且增速超过同期社融增速。2）2018年27号文后财政部建立了隐性债务监测系统，政策最终目标是实现隐债清零，清零的对象是2018年8月末的存量隐性债务，之后城投以经营性债务的名目扩张有息债务，且债务增速也超过同期社融增速。 2021年以来江苏大力管控融资平台债务，之后发债城投数量和债务规模虽仍上升，但是债务增速已经低于当地社融增速，或成为本轮化债的“样板”。2021年江苏发布94号文，要求融资平台新增经营性债务规模要与地区经 济等因素相匹配。从实践来看，21年以来江苏省建立了本省的融资平台名单，具体的债务管控措施包括债务余额增速控制、融资平台数量压降和融资成本压降。22年末较20年末江苏发债城投数量和债务虽然仍增长，但债务增速和负债率上升幅度均低于全国，债务增速也低于当地社融增速，债务管控取得了良好成效。不过21-22年江苏GDP增速小幅低于全国增速，说明债务管控也还是有一定代价。江苏压降的城投基本是非发债城投，且鼓励城投利用标债融资替代非标，因此发债城投数量才会上升。 参照江苏和全国的历史经验，我们对本轮全国融资平台数量和债务规模压降的内涵进行猜想。数量压降：1）本次压降的方式预计主要是转型退出名单，其次是整合；2）压降是以法人主体为准；3）压降的平台预计主要是小 规模、空壳类、低层级、弱资质、非发债的主体。债务规模压降：1）转型退出名单会使得融资平台债务规模自然压降；2）国务院要求压降的预计是 存量债务，具体可能指的就是“331债项”，新增债务不在压降范围内，因此平台债务余额继续增长的可能性较大。 本次国务院政策有利于降低融资平台债务增速，也有利于强化城投债的资产荒，但政策最终效果还要看具体的执行要求。当前中央对于债券监管格外严格，因此本次国务院政策对城投债券余额的约束效果或将强于江苏。 风险提示：货币政策转向，财政刺激超预期，城投非标违约。 债券报 告 债券动态跟踪报 告 证券研究报告 24年以来中央和地方多次提出压降融资平台数量和债务 中央层面财政部长和总理先后表示要压降融资平台数量，后者进一步表示融资平台债务规模也要压降。今年3月上旬两会期 间财政部长提出要“压减融资平台数量”，这是中央政府官员首次提出该目标。3月下旬国务院专门召开防范化解地方债务风险工作视频会议，会议中总理再次表示要“压减融资平台数量”，而且也提出融资平台债务规模也要压降。压降数量可以通过合并整合的方式实现，因此融资平台数量和债务规模均压降的要求要比只压降融资平台数量的要求更严格。 以国务院化债专题会议为界，地方层面有两波关于压降融资平台数量和债务的表态。今年1-2月云南、内蒙和河南等多个地方政府在地方两会期间宣布要压降融资平台数量和债务规模。3月国务院召开化债会议后，甘肃、内蒙和宁波三个地方也相继 发出类似表态，而且内蒙和甘肃明确提到这个表态是在落实国务院会议精神。另外国务院化债会议后，21世纪经济报道提到某省已经制定了融资平台数量和债务规模压降的具体计划。 图表124年中央和地方多次提出压降融资平台数量和债务 日期 来源 相关内容 24-04-03 浙江宁波国资委2024年工作要点 进一步完善分季分地区债务风险“提示函”制度，准确识别区域债务风险，协同相关部门推动融资平台转型和数量压降。 24-04-01 内蒙古党委常委会召开会议，听取地方债务风险防范化解工作情况汇报 要深入贯彻习近平总书记重要指示精神，全面落实国务院防范化解地方债务风险工作视频会议精神，加快化债方案实施，多措并举减少债务总量，开源节流增强可用财力，全力以赴完成全年化债目标。加大清理拖欠企业账款力度，严格落实过紧日子要求，严控新增债务风险。 24-03-29 甘肃省省长主持召开省长办公会议，研究防范化解地方债务风险工作 要深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神，认真落实国务院防范化解地方债务风险工作视频会议精神。要统筹好“减存量”与“控增量”，坚决落实过紧日子要求，严格落实防范化解地方债务风险方案，下更大力气化解融资平台债务风险，加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型，千方百计推动债务风险降级。某省计划2028年末将融资平台数量压降50%。具体而言，当地需分年度制定压降计 24-03-27 21世纪经济报道 划，压降方式包括注销、合并、市场化转型等。其中，市场化转型的要求为，隐性债务清零、不再承担政府公益性项目融资职能且金融债权人同意退出。在压降数量的同时，融资平台债务规模也要有所压降。据记者了解，23年对地方债进行新一轮摸底时，形成了新的融资平台名录，融资平台的数量压降以23年债务摸底时上报的名单为准。 24- 国务院防范化解地方债务 总理强调，要下更大力气化解融资平台债务风险，强化配套政策支持，加快压降融资平 03-22 风险工作视频会议 台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型。 24- 全国两会中财政部长答记 下一步要建立完善全口径地方债务监测监管体系，坚决遏制新增隐性债务，有序化解存 03-06 者问 量隐性债务。分类推进融资平台改革转型，持续压减融资平台数量。 24- 内蒙古2024年国民经济 落实防范化解融资平台债务风险的政策措施，逐步降低融资平台存量债务规模，按计 02-22 和社会发展计划 划压降融资平台数量，建立融资平台管理长效机制。2023年全面摸排全省地方债务底数,按照控增量、减存量、降成本、防“爆雷”目标，研 24- 河南2024年财政预算草 究制定我省防范化解地方债务风险实施方案及化债方案，指导市县采取增收节支、盘活 02-02 案 资产、协商分期等方式挖掘潜力、筹集资金偿还债务。督促融资平台对短期内到期债务逐笔逐项制定偿还计划，推动逐步剥离政府融资功能，全省融资平台数量有序压减。 24- 云南2024年政府工作报 2024年要加强全口径地方债务风险动态监测预警和处置，“一地一策、一企一策、一债 01-30 告 一策”化解风险，兜牢基层“三保”底线。压降融资平台公司数量，推动分类转型发展。 资料来源：政府网站，21世纪经济报道，平安证券研究所 历史上中央实际有推动压降融资平台数量和债务规模的政策，但新老划断模式下城投债务仍持续上升，且增速超社融增速 2010年19号文发布后银监会建立了融资平台名单以及融资平台贷款台账，开辟了退名单的通道，对融资平台贷款实行“降旧控新”和“总量控制”的措施，但融资平台债务依旧上升，且增速超过同期社融增速。10年6月发布的国发〔2010〕19号文首次提出了地方政府融资平台公司的定义，并要求对融资平台公司及其贷款进行清理核实，财预〔2010〕412号文进一步 明确了统计的截止时间是2010年6月底。 1）银监会确定了融资平台名单，没明确表态要压降融资平台数量但明确了退名单的要求；实践中大量企业从名单中退出但退出后仍和政府关系密切。10年10月发布的银监办发〔2010〕309号文首次提出了退出平台名单的流程，实际上10年9月即 有平台退出名单，11年3月和12年3月银监会分两次提升了退名单的要求。由此，银监会融资平台分为仍为平台和退出的平台两类，仍为平台的亦称监管类平台，退出的平台也称监测类平台。该名单内的主体有企业法人、机关法人和事业法人三类，银监会要求只有企业法人才能退出平台名单。根据18年末银监会名单，共有23.1%的主体从名单中退出；企业法人中有31.4%从名单中退出。退出后的融资平台在业务和资金方面仍和政府保持密切的往来，仍然存在替政府融资的可能，投资者也往往仍将其视为融资平台。整个银监会融资平台名单中共有927个债券发行人在18年末之前有过发债行为，这927个发行人中有581个都已经退出名单，占比63%，剩下的346家平台自始至终属于监管类平台。346家平台中有98%属于YY评级 （市场主流评级机构之一）认定的城投，而退出名单的581个平台中也有88%属于YY评级认定的城投，二者差异并不明显。 2）银监会确定了融资平台贷款台账，先后确定了“降旧控新”和“总量控制”的管控目标，监管类融资平台贷款余额有下降但整体融资平台贷款余额仍上升，审计署统计的地方政府性债务规模上升则更多。11年3月发布的银监发〔2011〕34号文 首次提出融资平台贷款“降旧控新”的管控目标。“降旧控新”的目标是在约束仍按平台管理类的贷款，不约束退出类贷款。“降旧”应该指的是压降截止2010年6月底的融资平台贷款，“控新”指的应该是控制2010年6月底之后新增的融资平台贷款，因此“降旧控新”的最终结果并不一定是监管类平台贷款余额的下降。如果旧贷款的压降规模少于新增的规模，那么融资平台贷款余额就会上升。但之后的银监发〔2012〕12号文在“降旧控新”的基础上又提出了“总量控制”的目标，即要求“重点控制监管类平台的贷款总量，确保其贷款余额不上升”。从数据上看，银监会口径下2010年6月末的融资平台贷款余 额为7.66万亿，2013年6月则上升到9.7万亿，年化增速为8.2%，低于同期人民币贷款余额年化增速（15.2%）和社融存量年化增速（18.5%）。但考虑到地方政府通过新设平台以及贷款以外的融资方式新增了融资，在审计署口径下，2013年6月较2010年末的地方政府性债务余额年化增速高达22.7%。 图表2银监会名单制管理的政策脉络 时间 来源 相关内容 12年 3月 银监会主席助 理答记者问 今年银监会对平台贷款实行总量控制，确保贷款余额只降不升。重点控制监管类平台的贷款总量，确保其贷款余额不上升；对于按照商业化运作的监测类平台，要跟踪贷款总量的变化。 12年 3月 银监发 〔2012〕12号 1）严格降旧控新要求。按照“保在建、压重建、控新建”的基本要求，今年融资平台贷款要严格准入标准和放贷条件，坚持有保有压和结构调整。对仍按平台管理类的新增贷款进行重点监管，对退出类贷款的变动情况进行跟踪监测，以实现全年融资平台贷款“降旧控新”的总体目标。2）严格控制总量。今年各银行在年度信贷计划安排上不得新增融资平台贷款规模；各地区的融资平台贷款余额不得超过当地政府可承受债务规模上限；各银行不得对信贷分类中列为压缩类的融资平台新发放贷款。3）对于自身现金流100%覆盖贷款本息，项目已建成但尚未达产形成经营性现金流的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，经各银行总行审批，可在原有贷款额度内进行再融资，切实支持项目早达产、早创收，早日增加还款资金来源。对于自身现金流100%覆盖贷款本息，贷款到期而项目尚未建成的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，经各银行总行审批后，可按照工程建设实际周期合理确定贷款期限，一次性修订贷款合同，使贷款期限符合项目建成要求。 4）融资平台退出需满足五个条件:一是符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业 法人;二是资产负债率在70%以下，财务报告经过会计师事务所审计;三是自身现金流100%覆盖