亚美尼亚共和国 ： 技术援助报告 - 加强国有企业问责制框架

技术援助报告 亚美尼亚共和国 加强国有企业问责框架 2023年6月 准备好y NinoTchelishvili,NatalieManuilova,和AndriyBoytsun 撰写部门 财政事务部 ©2024国际货币基金组织 本文件的内容是国际货币基金组织工作人员应亚美尼亚当局(“裁谈会受援国”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。除非CD接收者明确反对此类披露，否则IMF可将本文件（全部或部分）或其摘要披露给IMF亚美尼亚执行董事，基金组织其他执行董事及其工作人员，以及裁谈会受援国的其他机构或机构，并应他们的请求，向世界银行工作人员以及其他具有正当利益的技术援助提供者和捐助者提供(见《工作人员关于传播能力发展信息的业务指导》)。将本报告(全部或部分)发布或披露给货币基金组织以外的各方，而不是裁谈会受援国、世界银行工作人员、其他技术援助提供者和合法捐助者的机构或机构，应得到裁谈会受援国的明确同意。 国际货币基金组织财政事务部。 这项技术援助（TA）得到了欧洲联盟的财政支持。 Contents 缩写和首字母缩写5 前言6 执行摘要7 I.亚美尼亚的SOE景观10 A.公共部门单位概述10 B.SOE景观11 C.国有企业的优先次序13 D.Recommendations15 II.国有企业风险管理16 A.背景16 B.财政部在管理国有企业财政风险方面的授权19 C.分析方法19 D.资源和能力22 E.Recommendations23 III.国有企业治理、问责和监督24 A.国家所有权和所有权模型的基本原理24 B.国有企业的公司治理28 C.透明度和披露31 D.绩效规划和评估32 E.Recommendations35 IV.亚美尼亚国家利益基金(ANIF)36 A.ANIF的授权和可行性36 B.ANIF公司治理48 C.透明度和披露51 D.Recommendations53 盒子 1.2022-23改善财政风险管理路线图：国有企业活动引发的财政风险16 2.国有企业风险分析的定性指标21 3.主权财富基金42 4.国家财富基金和中央国有企业控股公司44 5.溶解的例子46 数字 1.中东和中亚地区国有企业总资产与集中度12 2.按总资产和总负债划分的国有企业部门分布(2021年13 3.按总负债和净结果划分的国有企业部门动态13 4.IMF财政风险工具包 20 5.评估国有企业的合理性 26 6.强国企监督制度的特点 28 7.国有企业绩效监控周期 34 Tables 1.主要建议 8 2.亚美尼亚的国有企业投资组合 10 3.按资产和净结果定义的拟议优先国有企业（2021年）14 4.良好公司治理实践总结29 Annexes I.国家所有权的原理说明性清单54 II.选定的状态所有权策略55 III.OECD国有企业公司治理准则摘要57 IV.ANIF的倡议和投资概述62 V.来源和参考文献64 缩写和首字母缩写 AMD亚美尼亚德拉姆 ANIF亚美尼亚国家利益基金 ARFI亚美尼亚融资众筹平台 CBA亚美尼亚中央银行 CD能力发展 CEO首席执行官 CJSC封闭式股份公司 CPC防止贪污委员会 E+SACI基金创业+国家反危机投资基金 E+SACIManager创业+国家反危机投资经理CJSCESG环境、社会与治理 EU欧洲联盟 FAD财政事务部 FDI外国直接投资 FMOFMO(NederlandseFinanciences-MaatschappijvoorOntwikkelingslandenN.V.)- FRMD财政风险管理部 GDP国内生产总值 GFSM2014年IMF政府财政统计手册(GFSM) GSM股东大会 IFRS国际财务报告准则 IMF国际货币基金组织 ISA国际审计准则 JSC股份公司 MEFP经济和金融政策备忘录 财政部财政部 MTEF中期支出框架 NOK挪威克朗 NWF国家财富基金 OECD经济合作与发展组织 PPP公私伙伴关系 PSRC公共服务监管委员会 RA亚美尼亚共和国 中小企业中小企业 SOE国有企业 SPMC国家物业管理委员会 SWF主权财富基金 USDUnitedStatesDollars 前言 应亚美尼亚财政部长的要求，国际货币基金组织财政事务部（FAD）的一个小组于1月11日至20日在埃里温进行了一次亲自访问，就加强国有企业的问责制框架提供建议，包括亚美尼亚国家利益基金（ANIF）。任务小组由Ms.NioTchelishvili和包括女士NatalieMailova(都是FAD)，和先生AdriyBoyts（FAD短期专家）。 访问团会见了财政部长VaheHovhaisya,adhisteamfromtheMiistryofFiace:DeptyMiisterAvagAvaesya;Mr.AraAvetisya ，财政风险监测部门负责人，先生HayOhaya，财政风险监测部；HrayrYesaya，预算部；先生RaffiAlesaya，会计部；和先生ArshalysHovsepya，会计和审计监管，报告监测部。 该小组从其他机构会见了经济部副部长NareTerya；亚美尼亚中央银行副行长ArmeNrbeya；Mr.GeghamGevorgya,Chairma,CompetitioProtectioCommissio;Mr.SergeyGrigorya，ANIF副首席执行官；Ms.BellaMaoia，ANIF副总裁 ；Mr.ArayAbrahamya，HayPost代理首席执行官；先生AraratMovrovya，高压电网络公司财务部主管；先生ZorayrKarapetya和KarapetOgaesya，国家审计分庭。 访问团还会见了世界银行ArminehManookian；ZuzanaSorocinova女士和 欧盟驻亚美尼亚代表团KarenAzaryan先生；亚洲开发银行JoaoPedroFarinha先生和ElenaKhachvankyan女士；欧洲复兴开发银行亚美尼亚负责人GiorgiAkhalkatsi先生；琥珀资本GrigorHarutyunyan先生。 访问团要特别感谢阿拉·阿夫蒂桑先生和海克·奥汉扬先生的出色协助和指导；货币基金组织驻地代表迈赫迪·赖西先生及其团队的指导和行政支持。访问团还要感谢玛丽埃塔·萨哈克扬女士和亚瑟·阿鲁斯塔莫夫先生提供的口译支持。 执行摘要 与区域同行相比，亚美尼亚共和国（RA）的国有企业（SOE）投资组合是可管理的。政府保留了在能源，医疗保健和其他公用事业子行业等经济重要行业运营的国有企业的所有权。截至2021年底，国有企业总资产占GDP的比重约为10%，低于该地区大多数国家。政府出于各种目的进行国有企业监督-财政风险监控，股息计算和绩效分析。当前可监测实体的列表因监测目的而异。这种SOE列表的同步可以确保对所有实体进行核算、评估和监控。这也将确保问责制，财政监督以及公司治理和财务问责制要求的执行保持一致。建议维护和发布最新的国有企业登记册，以确保国有企业公有制的透明度。政府监督职能应将宏观关键国有企业优先于整个国有企业组合，并根据每个实体潜在财政影响的规模、重要性和风险类别进行重点分析。 为了确保公共财政的可持续性，财政部必须意识到并管理国有企业部门的财政影响。财政部应对财政风险的能力取决于信息的质量、影响的可能性和潜在程度，以及该部管理这些风险的能力。财政部应致力于加强其在评估向其监测的国有企业提供贷款、担保、股权注入和补贴的提案方面的任务和作用。必须通过纳入对财务和非财务指标的分析来加强分析方法，并确保有足够的资源和能力来履行这一职能。 国有企业的作用及其对政府方案中确定的国家发展优先事项的贡献需要紧密结合。这可以通过以下方式实现：（i）重新审视国有企业在经济各个部门的存在，使国家仅在优先部门存在； （ii）通过增强公司治理实践和与国有企业绩效保持一致的管理模式来提高国有企业的有效性；（iii）实施问责机制和透明度要求；（iv）在没有明显理由的情况下采取措施防止建立任何新的国有企业。 有效的国家所有权政策对于精简国家在经济部门的存在和建立明确的问责关系至关重要。尽管亚美尼亚没有制定国家所有权政策，但该国拥有国有企业的隐含理由不仅基于盈利能力，而且涵盖了国有企业对实现公共政策目标的贡献。该特派团建议采取国家所有权政策，规定亚美尼亚只有在以下一种或所有情况下才选择拥有企业：（i）为促进国家发展优先事项和国家安全做出具体贡献，而这是无法做到的。私营部门；（ii）确保在私营部门不愿意或无法有效提供时提供关键的公共服务 。 在亚美尼亚国有企业中实施良好的公司治理做法将是提高其绩效的关键。尽管在过去几年中引入了许多重要的立法改进措施 ，包括采用了《公司治理准则》（基于“遵守或解释”原则），但国有企业的公司治理实践仍然薄弱。弱点包括董事会的独立性和参与度低，董事会委员会的存在很少以及不发达 控制职能。这些显著降低了国有企业的自主性和效率。实施良好的公司治理实践，包括通过增加具有强大行业专业知识的独立专业人员来加强董事会，应该为优先国有企业授权和执行。 亚美尼亚国有企业部门由传统公司主导，但有一个值得注意的例外-亚美尼亚国家利益基金（ANIF）-成立于2019年。 ANIF完全由政府所有，拥有非常广泛的任务，概述为（a）为RA创造额外收入和（b）为亚美尼亚的经济发展做出贡献 。ANIF的投资计划和项目范围从酒店业到消费者金融和大型基础设施项目。由于披露非常有限，因此无法评估ANIF投资计划的可行性和合理性。有关投资选择与公司的任务/战略，这些投资的结果和财务绩效，投资和风险政策的信息要么缺乏，要么没有公开。ANIF及其两个子公司的资金100%来自国家预算。在根据全球最佳实践仔细研究了ANIF的公司治理之后，该代表团得出结论认为，它今天仍然相对不成熟。 从国家所有权政策出发，政府应确定拥有ANIF的明确理由，并确定其任务和优先事项。如果政府确定ANIF的全部或部分职能与国家所有权政策保持一致，则应明确说明。各自的ANIF法令应根据具体的国家经济发展优先事项明确规定拥有ANIF的理由，并详细说明其范围：（a）ANIF需要（帮助）实现的政策目标；（b）ANIF将参与的部门；（c ）其在这些部门中的作用。为确保以负责任、有效和可监控的方式进行ANIF投资，应规定ANIF投资应与知名投资者的共同投资相匹配，并要求回报率不低于项目基础上的资本成本。如果确定ANIF在实现政府的公共政策目标和/或与私营部门投资竞争中没有重要作用，则应修订ANIF法令，并采取步骤解散ANIF。 表1概述了这次访问的主要建议。 表1.主要建议 区域/建议 时间范围 一、亚美尼亚的SOE景观建议1.1:最终确定国有企业分类和澄清所有公众 Q4,2023 部门实体进入(i)国有企业；或(ii)政府部门。(财政部，教育部)建议1.2:将财政部的监测重点放在基于 Q2,2023 国有企业总资产规模、净结果和公共财政的相关风险，以及作为它们在提供关键公共服务方面的重要性。(财政部，教育部) 11991年随国家独立而继承的公司，例如埃里温热电厂，亚美尼亚核电站，高压电网，HayPost等。 二、管理国有企业的财政风险建议2.1:加强财政部监测和管理国有企业财政风险的任务，重点关注优先国有企业。(财政部) Q4,2023 建议2.2:要求国有企业向财政部提交事前信息，包括在其战略计划中，关于财务和运营绩效的重大风险的信息。 Q2,2024 建议2.3：通过纳入财务比率分析和其他指标，加强分析方法。(财政部)建议2.4：建立FRMD对优先国有企业预计财务业绩进行压力测试的能力。(财政部) Q2,2024Q4,2023 三、国有企业治理、问责和监督建议3.1：制定国家所有权政策，定义 Q2,2023 根据政策目标拥有国有企业。(教育部，总理办公室，财政部)建议3.2：定义拥有每个优先级