格鲁吉亚 ： 技术援助报告 - 财政透明度评估

技术援助报告 GEORGIA 财政透明度评估 2024年2月 编制人 伊莎贝尔·里亚尔、阿图罗·纳瓦罗、大卫·金特里、维埃拉·卡洛洛娃、玛丽·贝特利和里曼塔·韦奇斯 撰写部门 财政事务部 本报告的内容是国际货币基金组织(货币基金组织)工作人员根据格鲁吉亚当局(“技术援助接受者”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。本报告（全部或部分）或其摘要可由货币基金组织向货币基金组织执行董事及其工作人员以及其他机构或受援方的机构披露，并应他们的要求，向世界银行工作人员和其他技术援助提供者和捐助者提供合法利益，除非技术援助接受者特别反对这种披露（见传播技术援助信息的操作指南-http：//www。基金组织。org/exteral/p/pp/eg/2013/061013。pdf)。将本报告（全部或部分）或其摘要披露给国际货币基金组织以外的各方，但有合法利益的TA接受者，世界银行工作人员，其他技术援助提供者和捐助者的机构或机构除外，应得到TA接受者和IMF财政事务部的明确同意。 这项技术援助（TA）得到了瑞士经济事务秘书处（SECO）的财政支持。 Contents 缩写和首字母缩写4 前言5 执行摘要6 I.财务报告10 1.1.财务报告的覆盖范围12 1.2.财务报告的频率和及时性19 1.3.财务报告质量21 1.4.财务报告的完整性23 15.Recommendations25 II.财政预测和预算28 2.1.全面性29 2.2.有序性34 2.3.政策导向35 2.4.可信度39 25.Recommendations43 III.财政风险45 3.1.风险披露与分析46 3.2.风险管理50 3.3.财政协调60 34.Recommendations63 附录66 I.提供年度预算调整的分类数据（示例）66 缩写和首字母缩写 AFS年度财务报表 BDD格鲁吉亚的基本数据和方向文件 CfD差价合同 CIT企业所得税 DPT分配利润税 DSA债务可持续性分析 ELA2011年经济自由法案 FiP饲料价格 FRS财政风险声明 GDP国内生产总值 凝胶GeorgianLari LEPL公法下的法律实体 NNLE非创业（非商业）法人实体 财政部财政部 NAMR国家矿产资源署 NBG格鲁吉亚国家银行 NER名义汇率 NDRRS国家减少灾害风险战略 PBO议会预算办公室 PC公共公司 PDL公共债权法 PIT个人所得税 PPA购电协议 PPP公私伙伴关系 SAO国家审计署 SNG地方政府 SOE国有企业 TSA国库单一账户 前言 应格鲁吉亚财政部（MoF）的要求，国际货币基金组织财政事务部（FAD）的一个小组在2023年4月19日至5月3日期间对2016年财政透明度评估（FTE）进行了更新。该小组由伊莎贝尔·里亚尔领导，成员包括阿图罗·纳瓦罗（均为FAD），玛丽·贝特利，大卫·金特里，ViameraKarokva和RimantAD（FallVas 访问团会见了先生财政部第一副部长GiorgiKaaridze女士EaterieGtsadzeadMr.财政部副部长MirzaGelashvili讨论了评估的主要结果和拟议的行动。在访问期间，该小组与财政部高级工作人员举行了广泛的会议，包括与:VahtagChalapeirishvili,Head,adMr.PridoAslaiashvili，宏观经济分析和财政政策规划司副司长；NatiaGla，预算部主管；先生ShotaGia，财政风险部主管；先生IraliKatcharava，公共债务管理部主管；Mr.DavitGamrelidze，财政部服务主管，先生财政部报告和方法司司长ZrabTolordava女士财政部报告和方法司副司长LelaPataraia。访问团与格鲁吉亚其他政府实体的代表举行了会议，这些实体包括:格鲁吉亚国家银行、国家统计局、国家审计署、经济和可持续发展部、公私伙伴关系局、环境保护和农业部以及第比利斯市。 访问团感谢格鲁吉亚政府在访问期间的合作和参与建设性讨论，特别是NioMieladze负责协调特派团活动和信息请求NatiaGlaadMr.ShotaGia可以定期咨询。最后，小组要感谢口译人员KetevaAvaliaiadMs.NatiaJahia为他们出色的翻译和口译援助。 执行摘要 本报告更新了2017年发布的格鲁吉亚2016年财政透明度评估（FTE）。1鉴于格鲁吉亚不是资源丰富的国家，该报告侧重于《守则》的前三个支柱，不包括对支柱四（资源收入管理）的评估。 格鲁吉亚历来高度重视开放和财政透明度，将其作为加强公共财政管理的工具。在2016年评估时，健全的财政透明度做法的许多要素已经到位。然而，发现了一些差距，这些差距破坏了公共财政管理的整体透明度和效率，并使政府面临巨大的财政风险。七年后，格鲁吉亚在解决2016年评估强调的主要透明度差距方面取得了重大进展，这些差距支撑了养老金、公共投资管理、公共公司和能源部门的改革努力。财政透明度做法的进展也得到了公开预算指数的认可，该指数将格鲁吉亚的财政透明度排名从2015年的第16位提升到2021年的第一位。 自2016年以来，《财政透明度准则》的所有三大支柱都取得了进展，《准则》36项原则中的15项得到了提高。如表 0.1所示，2023年格鲁吉亚在《守则》的36项原则中满足了27项良好或先进的做法，在另外8项原则中满足了基本做法 ，而只有一项原则未满足。自2016年以来，具体的改进领域包括： 财务报告在所有财务报告中纳入公法（LEPL）的法律实体，变得更加全面；中央和地方政府遵循国际公共部门会计准则（IPSAS）发布年度合并财务报表；发布关于税收支出成本的第一份详细报告；以及发布对历史数据和调节表的修订，以提高数据的一致性。自2020年以来，中央政府的合并年度财务报表（AFS）已发布，自2021年以来 ，自治共和国和市政当局的合并年度财务报表已发布。 财政预测和预算编制实践随着重新校准和采用一套新的财政规则；公布替代宏观经济情景；以及对政府先前预测的重大变化进行协调和解释。 财政风险分析与管理通过以下方式获得了显着改善：扩大了《财政风险声明》的覆盖范围和分析复杂性，特别是在国有企业（SOE）领域，以及对政府对电力购买协议（PPAs）的净和总风险敞口的估计；扩展了债务可持续性分析的长期视角；格鲁吉亚国家银行（NBG）发布了《金融部门稳定报告》；并量化了财政成本和自然灾害的可能性。 同时，在某些领域，格鲁吉亚的透明度做法可以进一步改善。值得注意的是： 1格鲁吉亚：财政透明度评估（imf.org） 可以增强财务报告的覆盖范围以更好地了解公共部门的净资产。综合公共部门财富状况的估计（表0.2）表明，净资产被低估，主要是由于未发现的非市场国有企业和上市公司，以及资产负债表中对非金融资产的认可和估值有限。2021年，非市场国有企业和上市公司的未报告支出分别占GDP的3.5％和8.4％；而非金融资产估值差距估计为政府GDP的30.5％，非市场国有企业和上市公司分别占GDP的5.5％和46.7％。资产负债表的负债方面也存在报告缺口，估计2021年占GDP的14.3%。 在提高财务报告的一致性和可比性方面取得的进展有限没有公布政府融资和债务存量之间的对账，也没有公布不同财政报告(即统计、会计和预算)之间的主要财政总量。 政府财政状况的外部监督仍然薄弱。SAO审核单个部门的年度财务报表，并发布对年度预算执行报告的评估。但是 ，它不审核中央政府的年度合并财务报表。计划从2026年开始审核合并的一般政府年度财务报表。 财政预测和预算的可信度可以进一步加强这可以通过披露对预测误差的事后分析来实现，包括对新政策的影响和宏观经济指标的变化进行细分。 财政风险的量化和披露可以进一步改进和扩展，以包括低概率但高财政影响类型的事件这些包括，例如，在出现极端风险的情况下，政府对金融部门的潜在直接支持（例如Procedre，在高度集中的市场中陷入困境)。应继续密切监测能源部门长期合同产生的PPA和风险，并考虑到实施能源改革的背景下未来措施的影响。同样，应持续监测和管理公共公司的财政风险，并特别注意在目前正在进行的公共公司改革背景下采取的措施的影响。尽管潜在的财政影响大大降低，但地方政府偿还政府转贷的能力也应受到监测和管理。 应逐步扩大风险管理实践，以涵盖财政风险的长期来源在估计和评估人口和气候变化引起的长期财政风险来源方面的最新进展应得到持续和进一步改善，包括最近养老金改革的财政影响。此外，应制定一项战略，管理可能影响社会、经济和环境的自然或人为灾害造成的危机的财政影响，并要求政府立即作出反应。 在实施结构改革和增加财务报告和信息披露的覆盖面方面的持续进展应该会带来财政透明度的短期改善。会计，上市公司和能源市场的改革应该是优先事项。将非市场国有企业纳入财务报告将使当前的评级更接近先进的实践。财政数据的可信度将受益于政府融资和债务之间以及各种报告中呈现的主要财政总额之间的协调。 为了在最新进展的基础上，弥补本次最新评估中发现的差距，报告提出了11项主要建议，以进一步加强格鲁吉亚的财政透明度。本报告的每个支柱都列出了详细的建议。 Table0.1.Georgia:SummaryassessmentagainsttheFiscalTransparencyCode1 一、财务报告2 二、财政预测与预算 三、财政风险分析& 管理 1.1.1.机构覆盖范围 2.1.1.BudgetUnity 3.1.1宏观经济风险 1.1.2.CoverageofStocks 2.1.2宏观经济预测 3.1.2特定财政风险 1.1.3.CoverageofFlows 2.1.3.中期预算框架 3.1.3.长期财政可持续性 1.1.4税收支出覆盖面 2.1.4.投资项目 3.2.1.预算应急事项 1.2.1.年内报告的频率 2.2.1.财政立法 3.2.2.资产和负债管理 1.2.2.年度账目的及时性 2.2.2.预算文件的及时性 3.2.3.担保 1.3.1.Classification 2.3.1.财政政策目标 3.2.4公私伙伴关系 1.3.2.内部一致性 2.3.2.绩效信息 3.2.5.FinancialSector 1.3.3历史修订 2.3.3公众参与 3.2.6.NaturalResources 1.4.1统计完整性 2.4.1.IndependentEvaluation 3.2.7.EnvironmentalRisks 1.4.2.外部审计 2.4.2.补充预算 3.3.1.地方政府 1.4.3.财政数据的可比性 2.4.3预测对账 3.3.2.PublicCorporations 1/箭头指示在2016年至2023年评估期间哪些评级得到改善或恶化。其他评级相对于2016年保持不变。 2就财政统计数据的完整性而言，自2016年以来没有发生实质性变化。评级下调反映了2018年国际货币基金组织财政透明度手册中规定的更严格的标准。 表0.2格鲁吉亚：2021年公共部门财务概览（占GDP的百分比） 一般政府公共公司 Financial 预算中央政府 预算外单位 巩固 合并中央政府 非市场的地方政府。 巩固 综合政府 非金融 巩固 公共部门 国有企业 养恤基金中央银 行 交易记录收入 24.0 8.2 -4.7 27.6 3.5 5.3 -5.5 30.9 4.2 0.0 0.8 -1.1 34.9 支出 29.9 8.1 -4.7 33.3 3.5 5.2 -5.5 36.5 4.1 0.0 0.3 -1.1 39.9 费用 27.0 6.9 -4.7 29.2 2.6 3.6 -5.5 30.0 4.0 0.0 0.3 -1.1 33.2 投资于非金融资产 2.9 1.2 0.0 4.1 0.8 1.6 0.0 6.5 0.1 0.0 0.0 0.0 6.7 总营业余