财政部再度问责——以机制牢筑严禁新增隐债的底线

城投行业编号：【2023】12-01 大公国际：财政部再度问责——以机制牢筑严禁新增 隐债的底线 公用二部|李婷婷|010-674133002023年12月11日 一、本次问责通报的背景 财政部监督评价局于2023年11月6日发布《财政部关于地方政府隐性债务 问责典型案例的通报》（下称《通报》），再次公开通报8起新增隐性债务或化债不实的典型案例。2023年7月中央政治局会议上明确“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”；2023年9月财政部发布的《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》中对化债的政策展望是在“妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险”的同时，“坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增”。本次问责案例通报是对近期一系列政策的反馈，各项隐债政策均一再表明，化解存量是一方面，遏制增量也同样重要。 二、2022年以来财政部通报情况梳理 本次对隐债问题的问责通报不是第一次。2016年至2022年前，对隐债问题的问责披露方经历了审计署、财政部预算司、各地方政府等多方主体；2022年，财政部监督评价局“履行财会监督职责”，分别于2022年5月18日、7月29日 各通报8起典型案例，5月18日《财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例 的通报》主要责任主体定位于政府部门，而7月29日的《关于融资平台公司违法违规融资新增地方政府隐性债务问责典型案例的通报》将责任主体定位于融资平台公司。 典型案例主要围绕违法违规新增政府融资和化债不实两个方面。其中新增政府债务可归纳为以下几种情形：（1）企业通过财政担保方式融资；（2）企业代政府借款方式融资；（3）企业通过抵押储备土地、公益性资产或质押对政府的应收账款方式融资；（4）企业融资或垫资用于应由财政预算安排的公益性项目支出； （5）政府或企业以财政资金为还款来源进行融资；（6）以政府购买服务名义新增隐性债务；（7）政府欠付公益性项目工程款等方式新增隐性债务；（8）政府向国企借款、占用国企资金等方式新增隐性债务。化债不实的情形包括：（1）直接删除作为化债处理；（2）借新还旧并作为化债处理等。 三、本次问责案例通报的特点 与2022年5月18日的通报类似，本次通报仍主要以政府部门为责任主体，案例类型仍然包括：（1）政府要求国有企业垫资建设应由财政预算安排的项目； （2）政府通过国有企业为应由财政承担的项目举债融资；（3）以预期土地出让收入等作为项目投资回报来源要求国有企业垫资建设新增隐性债务；（4）政府以国有企业为主体借新还旧化债不实。 同时，本次通报内容呈现出的一些特点或对融资平台业务及融资环境造成一定影响。 一是，首次剑指片区开发自平衡模式中新增隐性债务的情况，或抑制各地片区开发项目的融资和推进。本次典型案例中提到政府授权国有企业作为某片区综合开发城市综合运营商，开展区域内基础设施、地产开发等项目的投资、融资、开发、建设及运营工作，并承诺以预期土地出让收入等作为项目投资回报来源。对于众多政府和国有企业来说，片区开发是城投融资日益收紧、政府隐性债务管理日趋严格基础上形成的城市建设新模式，但项目承做方常常要求片区内的土地出让金留存、增量税收分成等资金，专项用于项目支出，以保障项目实施主体的利益。若政府做出相关承诺，则新增政府隐性债务。这对片区开发的模式设计提出了很大挑战。由于片区开发项目通常投资规模大，需要土地、房产开发等能够产生大量现金流的回报方式予以支撑，在房地产业低迷的今日，若要规避以预期土地出让收入为项目回报这一新增隐性债务的方式而实现项目“自平衡”颇有难度。本次问责通报或抑制各地的片区开发项目的融资和推进。 二是，新增对金融机构违法违规问责案例的通报，或从银行方面收紧对融资平台的再融资支持。本次通报虽主要以政府为主要责任主体，但出现2个由原银保监会（现国家金融监督管理总局）作为问责机构对金融机构问责的案例，问责情形集中在金融机构向应由财政预算安排资金的项目提供融资及相关服务。而在此次通报前的8月28日，《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》强调“加强跨部门联合监管”；10月30日的中央金融工作会议中提到“建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构”，将地方债务风险防范化解也作为金融系统的重要工作。在11月6日《通报》中“‘发现一起，查处一起，问责一起’，持续强化隐性债务查处问责力度”无疑是防范化解地方债务风险长效机制的重要组成。通报案例问责主体新增金融机构是将防范化解地方债务风险作为一项系统性问题通盘考虑的直接体现，也是进一步明确在此过程中各方权责的重要警示。如果说地方政府难以抵抗新增隐性债务的诱惑，那么金融机构问责机制或将帮助隐债增长踩刹车。在35号文下发后，各金融机构对融资平台或类平台的再融资大多处于观望状态，等待政策细则或先行案例的进一步出台。在银行贷款逐步承接债券、非标等融资方式，在平台融资占比中呈上升态势之时，此次问责案例通报或将进一步收紧银行对融资平台或类平台的贷款规模，平台的融资环境或将受到影响。 四、隐债问责通报机制的长态化 近年来，地方传统的土地财政模式被颠覆，房地产市场低迷使作为政府重要财力构成的政府性基金收入大幅下降，原可用于承担项目建设甚至支援一部分一般预算刚性支出的财力减弱，使地方政府的支出压力突显。同时，部分地方政府官员的政绩观使其无法摆脱对新增隐债这种更加灵活获取资金手段的依赖，使地方隐债问题仍间或出现。 中央通过扩大并提前下达政府专项债、发行特殊再融资债券等加杠杆方式帮助地方政府解决财力问题，体现了中央政府在地方隐性债务管理问题上的职责履行，为了权责相匹配，自然伴随地方政府融资权力的上收。因此，延续《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》中“始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责，倒查责任”就成为必然。问责乃至问责案例的通报，不是第一次，肯定也不是最后一次，或将成为防范化解地方政府隐性债务风险的长态化机制的组成部分。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。