宏观深度报告：财税体制改革：现状、经验与展望

宏观深度报告 财税体制改革：现状、经验与展望 2024年03月25日 证券分析师 钟正生投资咨询资格编号 S1060520090001 ZHONGZHENGSHENG934@pingan.com.cn 张璐投资咨询资格编号 S1060522100001 ZHANGLU150@pingan.com.cn 常艺馨投资咨询资格编号 S1060522080003 CHANGYIXIN050@pingan.com.cn 平安观点： 2023年中央经济工作会议提出，要谋划新一轮财税体制改革，这是基于当前财政形势已发生重大变化：一是财政收入“两个比重”下滑的现象已有所突出，全国财政收入占GDP的比重已跌破20%，中央财政收入占全国 财政收入的比重则从最高点的55.7%跌至46.6%，表明财政从经济增长中的汲取能力和中央财政整体宏观调控的能力有所降低。二是现有分税制对于政府间的财政分配功能转弱，税收收入占公共预算收入的比重有所下 降，近年来均衡性转移支付对地方税收的“支柱性”作用形成替代效应。 控债务与稳增长是新一轮财税体制改革的重点关切。控债务方面：地方政府债务发行额和到期偿还额均创下历史新高，当前地方债务偿还压力在逐年加大，从各地发行再融资债券的情况来看，在全部偿还本金中再融资债 券所占比重已接近90%。财政稳增长方面：从收入端来看，由于土地出让收入持续下滑程度明显，使得地方政府性基金预算收入和财政收入同比下 滑；从支出端来看，地方“三保”支出压力较大，根据中央提供的县级基本财力保障机制奖补资金分配情况来看，2023年相比于2022年增长了15.9%。 通过对美国、英国、日本、澳大利亚四国在政府间财力分配、债务结构、转移支付情况及纵向财政失衡的分析，我们发现四国政府间的财政关系主要分为中央财政集权和财政联邦制两种模式。中央财政集权的核心在于“上收”财权和支出责任，财政联邦制的核心在于下放财政“自主权”和 加强监管。但不论哪种模式，我们发现近年来各国更加倾向于通过中央政 府大规模举债来来改善财政纵向失衡，其基本逻辑是通过加大对地方转移支付来偿还地方债务，同时将地方债务置换为中央债务。比如，新冠疫情 后美、英、日、澳通过大规模发行国债向其地方政府提供流动性支持，疫情后这些国家的地方债务比重反而相比于疫情前有所下降。此外，部分国家实行严格意义的分税制，其实质是“分税种”，而非“分收入”。我国当前以中央税、中央与地方共享税为主，纯粹的地方税种很少而且在财政收入中的比重较低，从长期来看建立地方税体系势在必行，重点是将地方经济增长和地方税收收入增长联动起来。 短期债务化解的关键在于货币工具和中央财政兜底，即通过债务展期、债务降息、债务置换和发行特殊再融资债券等金融方式化债，以及通过加大中央政府均衡性转移支付力度缓解地方财政压力，为化债留出空间。而长 期化债的关键在于，一方面，通过改革着力解决中央与地方财政事权和支 出责任划分、完善省以下财政体制改革；另一方面，激励地方政府在完善 自我管理的基础上，不断培育地方的经济实力和财源根基，即建立地方经济增长和财政收入增长的联动机制，构建拉动消费、驱动投资和壮大财源之间的挂钩机制。 宏观报 告 宏观深度报 告 证券研究报告 正文目录 一、新一轮财税体制改革已箭在弦上4 1.1近年来我国财政收入“两个比重”下降现象愈发突出4 1.2现有分税制对于政府间财政分配功能转弱5 1.3财政收入稳增长面临瓶颈6 二、控债务与稳增长是新一轮财税体制改革的重点关切7 三、他山之石：各国政府间财政关系的治理经验9 3.1美国模式：各级政府财政关系相对独立9 3.2英国模式：财权高度集中于中央政府10 3.3日本模式：多层次转移支付体系嵌套下的中央集权和地方自治11 3.4澳大利亚模式：以均衡转移支付为主体的财政联邦体制12 3.5各国政府间财政关系治理对我国财政稳增长和控债务的启示13 四、对未来我国财政改革控债务和稳增长的具体展望14 4.1货币性金融工具和中央财政兜底仍是短期化债的核心14 4.2长期化债聚焦新一轮财政改革15 图表目录 图表1近年来财政收入“两个比重”下降现象愈加明显4 图表2税收在公共财政收入中的支柱性作用下降5 图表3地方财政对中央财政纵向补给的“依赖度”提升5 图表4均衡性转移支付在财力下沉中对税收形成替代效应6 图表52023年下半年以来财政收入下行趋势明显6 图表6我国城投债净融资额趋降7 图表7我国地方政府显性债务偿还压力上升7 图表8地方政府债务风险“积聚性”上升8 图表9我国地方政府债务余额在各省的分布情况8 图表10美国各级政府的财政收入分配较为平衡9 图表11美国地方政府债务化解情况趋于改善9 图表12美国联邦政府对地方的转移支付力度有所加大10 图表13美国纵向财政失衡情况有所改善10 图表14英国财政收入高度集中于中央政府11 图表15英国对地方转移支付占财政收入比重下降11 图表16英国政府性债务中央与地方承担比重11 图表17英国财政纵向失衡度变化趋势11 图表18日本财力分配相对集中于中央12 图表19日本政府性债务大头由中央政府承担12 图表20日本中央对地方政府转移支付规模巨大12 图表21日本中央政府纵向财政失衡不容乐观12 图表22澳大利亚政府间财政分配“头重脚轻”13 图表23澳大利亚政府性债务主要由联邦和州承担13 图表24澳大利亚州政府对联邦转移支付依赖度较高13 图表25澳大利亚联邦财力状况不容乐观13 图表26各省提高增值税省以下分成比例后的财政收入增量估算16 长期以来，我国财政体制改革围绕中央与地方财政关系的调整，通过向地方政府合理分权和放权，活跃社会主义市场经济，调动参与主体积极性，从而实现资源的优化配置。改革开放后，我国财政体制历经多次改革。其中，上世纪80年代初期，为了赋予地方财政更大自主权，打破计划经济时代高度集中的财政管理模式，通过划分收入类别、划分支出范围和分级包干的方式，我国财政体制开始从“统收统支”向“分灶吃饭”的模式转变；直至上世纪80年代中期，为了调动地方组织收入的积极性，在“分灶吃饭”基础上建立更加权责明确的财政体制，我国财政体制进一步转变为“财政包干制”；1994年以来，为适应社会主义市场经济体制下以计划为手段的直接管理为主向以市场机制为手段的间接调控为主的转变，分税制财政管理体制正式拉开历史帷幕，分税制在前期“财政包干制”的基础上实行税收机构分设，建立中央和地方税收分成和共享机制，在正确处理中央与地方财政关系的维度上，分税制改革是一次典型而成功的案例，对我国财政体制影响深远、意义非凡。 2023年中央经济工作会议提出，要谋划新一轮财税体制改革，这表明自1994年以来已过去30年，当今财政形势已发生重大变化。特别是近年来我国财政收入“两个比重”下降的现象愈发突出，分税制对于政府间财政分配的功能有所削弱，地方财政稳增长面临瓶颈，化解地方债务形势急切。在此情形下中央与地方财政关系需要重新研判和理顺，财政嵌套在各级政府层面的分配框架需要重新审视和调整，新一轮财政改革箭在弦上、势在必行。 一、新一轮财税体制改革已箭在弦上 1.1近年来我国财政收入“两个比重”下降现象愈发突出 1994年开始实行的分税制财政管理体制,是我国建国以来涉及范围最大、调整力度最强、影响最为深远的一次财政体制改革，对财政运行和宏观经济产生了良好的体制效应。一是，国家财政实力不断增强。分税制财政体制基本理顺了中央与地方财政分配关系，调动了各级政府理财的积极性，建立了财政收入稳定增长机制，使财政收入保持了持续稳定的增长态势。从相对数看，分税制前的1990—1993年全国财政收入平均每年增长13.2%，而分税制改革后十年内全国财政收入平均每年增长22%，高于改革前9个百分点。从绝对数看，分税制前的1990—1993年，全国财政收入平均每年增加200亿—300 亿元，而分税制后十年内年均新增财政收入超过3350亿元，这样持续的高速增长是建国以来没有过的。二是，“两个比重”明显提高。全国财政收入占GDP的比重由1994年的10.7%逐渐提高到20%以上，中央财政收入占全国财政收入的比重也由1993年的22%跃升到50%以上。 图表1近年来财政收入“两个比重”下降现象愈加明显 60% 50% 40% 40.5% 中央财政收入占全国财政收入比重全国财政收入占GDP比重 55.7% 45.5% 46.6% 30% 20% 10% 0% 22.6% 22.0% 22.1% 16.9% 8486889092949698000204060810121416182022 资料来源:Wind，平安证券研究所 近年来，财政收入“两个比重”下滑的现象有所突出。特别是2018年以来全国财政收入占GDP的比重已跌破20%，而中央财政收入占全国财政收入的比重则从1994年以来的最高点55.7%跌至2022年的46.6%，财政从经济增长中的汲取能力和中央财政整体宏观调控的能力有所降低。一方面，与1994年分税制改革后“两个比重”上升形成反差，表明当前财政体制可能已不能适应最新的财政形势和宏观经济形势，需要从源头上优化中央与地方的分配格局；另一方面，毕竟我国财政体制内已经在很长时间内没有进行类似于分税制一样程度的改革，因此新一轮财税体制改革势在必行、呼之欲出。 1.2现有分税制对于政府间财政分配功能转弱 分税制除中央与地方的税收分成制度外，还包括中央对地方的财政转移支付制度。近年来值得注意的是，分税制主体部分“税收收入”占公共财政收入的比重逐年下降，从分税制改革初期的93%下降到2023年的83%。与此同时，中央对地方转移支付的绝对数额逐年上升，2022年中央对地方转移支付已突破9600亿元，致使转移支付占地方财政总收入比重接近90%，远高于多年以来的平均水平。 这些数据表明当前税收在财政分配中的调节能力有所减弱，更多依赖于借助纵向补给的形式实现政府间财力分配。2020年 -2022年新冠疫情期间中央对地方进行了大规模的转移支付，部分转移支付属于由发行特别国债的形式直达市县基层的均衡性转移支付，其他的包括保障地方“三保”运行的县级基本财力保障机制奖补资金，这些转移支付不属于分税制的作用范围。近年来中央对地方转移支付比重上升，是分税制原有功能在分解和削弱的进一步体现。财政收入“两个比重”下降，也预示着是否过多转移支付会形成逆向激励作用，对调动地方积极性产生一些负面影响。新一轮财税体制改革如何将转移支付制度融入分税制作用体系，也是需要重新审视和进一步思考的内容。 图表2税收在公共财政收入中的支柱性作用下降图表3地方财政对中央财政纵向补给的“依赖度”提升 地方财政收入 95% 全国税收收入占全国公共财政收入比重 万亿中央对地方转移支付% 90% 85% 80% 75% 98000204060810121416182022 中央对地方转移支付占地方财政收入比重，右轴 12100 90 1080 870 60 650 40 430 220 10 00 080910111213141516171819202122 资料来源:Wind,平安证券研究所资料来源:Wind,平安证券研究所 图表4均衡性转移支付在财力下沉中对税收形成替代效应 亿元均衡性转移支付占地方公共财政收入的比重，右轴 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 中央对地方均衡性转移支付% 30 25 20 15 10 5 0 0910111213141516171819202105 资料来源:Wind，平安证券研究所 1.3财政收入稳增长面临瓶颈 2021年开始，因受疫情冲击影响，我国财政收入同比增速回落比较明显。2021年4月至2021年年底，全国公共财政收入同比增速从25.5%回落至10.7%，中央财政收入同比增速从28.5%回落至10.5%，地方财政收入同比增速从23%回落至10.99%。从202