【宏观专题】深化改革学习系列一：新一轮财税体制改革：任务、脉络与共识

宏观研究 证券研究报告 宏观专题2024年07月23日 【宏观专题】 新一轮财税体制改革：任务、脉络与共识 ——深化改革学习系列一 华创证券研究所 证券分析师：张瑜 电话：010-66500887 邮箱：zhangyu3@hcyjs.com执业编号：S0360518090001 证券分析师：高拓 电话：010-66500860 邮箱：gaotuo1@hcyjs.com执业编号：S0360521080001 相关研究报告 《【华创宏观】地方财政画像：反常-恒常》 2024-07-13 《【华创宏观】6月全球投资十大主线》 2024-07-12 《【华创宏观】从“超额储蓄”到“超额财富”— —美国经济防线的转变》 2024-07-12 《【华创宏观】汇率弹性打开的条件分析——基于四个视角的推断》 2024-07-07 《【华创宏观】“刚”与“荒”——货币政策框架的艰难平衡》 2024-07-05 一、新一轮财税体制改革：三句话，四本账，十大任务 三中全会召开之际，新一轮财税体制改革怎么看？我们基于40余份财税改革相关政府文件，参考百余位财税学者观点，沿二十大“三句话”理解改革方向，由财政预算“四本账”分解10大改革任务（2023年直接涉及35万亿支出，覆盖超70%财政总支出），从有限的文献中，梳理政策脉络，凝结学界共识。 10大改革任务，可分为税制改革、财政体制改革、其他预算改革三块。其中， 财政体制改革、税制改革聚焦一般预算（第一本账），共包括7大改革任务（2023年直接涉及28.4万亿财政支出，覆盖近60%财政总支出），或是重点。 税制改革，对应二十大“优化税制结构”，或包括3大改革任务：“推动消费税改革”、“完善增值税”、“完善个人所得税”。 财政体制改革，对应二十大“完善财政转移支付体系”，或包括4大改革任务央地支出（事权、支出责任）划分、央地收入（财力、财权）划分、转移支付、省以下财政体制。 其他预算改革，对应二十大“健全现代预算制度”，或涉及3大改革任务：“完善地方债管理”（第二本账），“合理确定国有资本收益上交比例”（第三本账），“实施渐进式延迟法定退休年龄”（第四本账）。 二、税制怎么改？ （一）什么是税制结构？ 即税收制度中税种的组成及各税种所占的比重。官方多从两个角度提及：一是直接税（不可转嫁、重公平，如所得税、财产税），对应间接税（可转嫁 重效率，如增值税、消费税——企业交税但不是负税者，可以通过提高价格转 嫁，导致穷人富人都按照同一市场价格购买某种商品时，间接税与其收入比差距大）。十八届三中全会决定要提高直接税比重，我国间接税比重近10年下降近10个百分点，仍占约6成。 二是地方税，对应中央税。我国以央地共享税为主，中央地方整体55分成，5省贡献了全国近5成税收（2022年，广东13.7%、上海10.5%、江苏8.4%、浙江8.3%、北京7.9%）。地方税收收入中，东部贡献约6成（2023年，东部占59%，中部、西部、东北分别占17%、20%、4%）。 （二）消费税，怎么改？ 消费税（国内）是我国第三大税种。2023年规模已达1.61万亿，占税收收入比重约9%。 从行业构成看，“烟酒油车”（卷烟、酒、成品油、汽车）占比超98%（重点税源企业）。 从征收环节看，多在生产环节征收→当前按生产地原则，消费税大省=烟酒油车生产大省≠消费大省；未来若转向消费地原则（征收环节后移至零售并将收入下划地方），消费大省相对受益，烟酒油车生产大省相对受损。 从地域分布看，西部（烟酒产量较高）消费税占比明显高于其整体税收占比 （2022年，西部贡献了26%的消费税、17%的整体税收）。 从征收范围和征收税率看，共设置15个税目、最高征收税率可达56%（卷烟）。 从收入归属看，在我国属于中央税，国际上多为央地共享税，中央占比总体高于地方（美、日、德、韩中央分别占50%、70%、80%、90%）。 消费税自1994年开征以来，经历了多次重大制度调整，2019年前主要是“提率扩围”；2019年以来主要是“后移下划”：在征管可控的前提下，将部分在生产环节征收的品目逐步后移至批发或零售环节征收、并稳步下划地方。后移可理解为下划的前提：以烟酒为例，若不后移征收环节就下划地方，各地可能 争办烟厂、酒厂，重复过剩产能就可能涌现。 消费税，为什么改？一是补位地方主税（2016年营改增，地方失去主体税种，当前消费税规模已接近当年营业税），二是解困土地财政（“吃饭靠财政，建设靠土地”，卖地陡降冲击财力）。 参考国际经验，我国消费税占税收比重已接近发达国家平均，更多指向央地征管（征收环节后移）与分配（收入归属下划）。 对于“怎么征”，消费税主要在生产环节和零售环节征收（尤其是数量大、消费地点分散的烟、酒），仅有部分国家选择特定的消费品在批发环节征税，在零售环节征收的主要是税源管控严密的品种及特定服务，如车（需注册上牌）、 奢侈品（消费数量少、消费门店相对集中）。具体到烟酒油车等我国消费税主要税目，比较美、德、日、韩： 烟（约占消费税50%）：我国在生产、批发环节，美国在生产、零售环节，德韩在生产环节，日本在批发环节。 酒（约占消费税5%）：除美国在生产、零售双环节外，中、德、日、韩均在生产环节。 油（约占消费税35%）：除美国在零售环节外，中、德、日、韩均在生产环节。车（约占消费税10%）：美、日在零售环节，中、日、韩在生产环节。 其他：对于奢侈品，中、韩在生产、零售双环节征收，美国在零售环节征收；对于污染品，中、美均在生产环节征收；德国在生产环节另征收咖啡税。我国尚未对服务征消费税，而美、德、日、韩均有。 对于“怎么分”，《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（下称《方案》）提出“改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定”→地方原则上仅能分得改革增量，而非消费税要变成地方税。根据国家税务总局税收科学研究所课题组2015年的研究，从世界消费税性质税收的收入归属实践看，消费税收入归属主要特点有：其一，消费税多为中央与地方政府共有，收入中央政府占比总体高于地方政府；其二，不同应税消费品在中央与地方之间归属方式不同；其三，机动车和特定服务等，与地方紧密相关的应税消费品或服务的消费税往往归于地方政府（如美、日、德，我国《方案》也沿该思路）。 消费税，怎么改？官方已于《方案》明确“后移下划”，专家观点（详见附录可概括为“优率扩围（加强非必需品、奢侈品及服务业课税）、后移下划（生产地原则转向消费地原则，支持烟、油在批发或零售环节课税，酒仍应放在生产环节课税等），财力均衡”（若征收环节后移，卷烟、汽车产量高的上海和云南或成两个最大的税收流出地区）。 消费税改革，影响多少地方财力？不考虑征收环节后移可能引起的价格联动 （征收环节后移将引起计税税基增加，以白酒为例，若由1000元出厂价提至 2000元零售价，消费税将由106元增至212元），试作测算： 第一步，测算零售环节征税后各地区消费税。通过统计在消费税中占比较大的应税消费品——烟酒、成品油和汽车的消费量来近似模拟，以各省三类消费品消费支出占全国总支出的比重作为各地区消费税的分配依据，简称消费税权重。具体测算公式如下： 各地区消费税权重=烟酒消费支出占总支出比重×50%+成品油消费支出占总支出比重×40%+汽车购买支出占总支出比重×10% 根据消费税权重，计算后移征收环节的各地区消费税：各地区消费税=全国消费税×各地区消费税权重。 第二步，计算增量分享情形下的各地区消费税。《方案》中消费税按照“存量基数部分上解中央，增量部分归属地方”的收入划分方式进行央地间共享”，改革落地时间点尚难把握，以2024年至今全国消费税增速为基础，2023年作为基期，核定消费税存量基数，以2023年消费税的100%作为存量基数上解中 央，计算2024年增量归属地方的入库收入。增量返还地方的分配方案中各地区消费税增量为： 各地区消费税增量=消费地原则下各地区消费税-上解中央消费税税收收入。可得，待消费税改革落地完成时，对各省影响：河南、四川等21省增量在 22~333亿不等，税收收入平均同比增长5%。上海、云南等10个省暂无增量第三步，计算比例分享情形下的各地区消费税。假设20%、50%、100%（全部下划地方，即消费地原则下各地区消费税）三档下划地方比例，测算各地区消费税；再测算后移征收环节的消费税变化=消费地原则下各地区消费税-生产地原则下各地区消费税，可得： 假设生产地原则和消费地原则下消费税都划归地方，征收环节调整导致13个省成为税收流出地，上海、陕西、云南或是三个最大的税收流出地区。其中上海和云南是汽车制造、卷烟生产和批发的重要基地，一旦转变征收环节，上海 因人口基数较小，云南因居民收入水平较低，限制了消费规模和消费能力增长。反之，河南、四川、广东等18个地区则可能因改革获益。 （三）增值税，怎么改？ 增值税（国内）是我国第一大税种，2023年规模已达6.9万亿，占税收收入比重约38%。我国增值税最早在分税制改革时由欧洲引入，当前占比已明显高于欧盟主要成员（增值税，欧洲称Value-addedTax，简称VAT，国际税收口径下，德国VAT占比19%，法国VAT占比16%，比利时VAT占比15%；澳大利亚、加拿大等国称GoodsandServicesTax，简称GST；美国不征增值税）。 从行业构成看，2016年营改增前几乎全由二产贡献，2016年后二、三产各贡献50%，二产中，制造业、建筑贡献较大，制造业中，汽车、非金矿物、IT电子居前；三产中，批发零售、金融、地产贡献较大。 从地域分布看，东部地区贡献超6成，�省（广东、上海、江苏、浙江、山东）贡献约一半。 从征收范围和征收税率看，增值税等于销项税额-进项税额，应纳税额等于增值额乘以适用税率（目前一般纳税人适用13%、9%、6%、0%4档税率，部分情况下适用5%、3%征收率，小规模纳税人适用5%、3%征收率）。 从收入归属看，属于央地共享税（央5地5）。 增值税，为什么改？增值税作为第一大税和间接税，核心是减少累退性（间接税可通过提价转嫁，导致穷人富人负担差距大），增进公平。 增值税，怎么改？官方明确“立法总体上按照税制平移的思路，保持现行税制框架和税负水平基本不变”。专家观点（详见附录）可概括为“简并税率，统一对待，优化退税”，对于坚持生产地原则还是转为消费地原则存在争议。 （四）个税，怎么改？ 个税是我国第四大税种。2023年规模已达1.47万亿，占税收收入比重约8%。从项目看，主要是工资薪金（占比约6成）。 从地域分布看，东部地区贡献3/4，�省（广东、上海、江苏、浙江、山东）贡献约一半。 从征收范围和征收税率看，2019年的个税改革将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费合并为综合所得，按3%-45%超额累进税率计税。但生产经营所得、财产转让所得还实行单独征税，分别适用5%-35%累进税率和20%比例税率，且对很多财产性收入给予免税待遇。 从收入归属看，属于央地共享税（央6地4）。 个税，为什么改？个税是健全直接税“排头兵”，肩负两大任务：提高比重（提高直接税比重的重要选择），二是提升作用（收入分配改善效应亟待发挥）。个税，怎么改？官方明确“研究完善综合与分类相结合的个人所得税制度”， 专家观点（详见附录）可概括为“改善分配（缩小劳动所得与资本所得的税率差距，提高起征额、防止误伤中等收入群体），合并扩围（恢复对居民财产性收入征税）”。 三、财政体制怎么改？ （一）什么是财政体制？ 即处理政府间财政关系的基本制度。 怎么理解“政府间”？可分为中央和地方、省以下两部分。 怎么理解“政府间财政关系”？4个基本要素：事权、支出责任、财权、财力：“事权”，是“该干什么事”。“支出责任”，是“办事谁掏钱”。“财力”，是