政务数据发展白皮书（2023年）

版权声明 本报告版权属于CCSATC601大数据技术标准推进委 员会，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：CCSATC601大数据技术标准推进委员会”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 编制说明 本报告由CCSATC601牵头撰写，在撰写过程中得到了多家单位的大力支持，主要的参编单位及人员如下： 专家指导组：孟庆国、王理达 主要参编单位：中国信息通信研究院、北京东方金信科技股份有限公司、京信数据科技有限公司、浪潮软件科技有限公司、华为云计 算技术有限公司、阿里云计算有限公司、国家计算机网络应急技术处理协调中心、青岛市大数据发展管理局、上海爱数信息技术股份有限公司、数库（上海）科技有限公司、中电科大数据研究院有限公司、深圳市非凡数通科技有限公司、杭州数梦工场科技有限公司、软通智慧科技有限公司、闪捷信息科技有限公司、云赛智联股份有限公司、中国电信股份有限公司海南分公司、天翼电子商务有限公司、上海浦东发展银行股份有限公司、杭州锘崴信息科技有限公司、网易（杭州）网络有限公司、创意信息技术股份有限公司、蚂蚁科技集团股份有限公司、上海零数众合信息科技有限公司、蓝象智联（杭州）科技有限公司、深圳市华傲数据技术有限公司、江西省大数据中心。 编写组主要成员：姜春宇、康宸、王苏婉、庞伟伟、刘宾、程阳、 王泽宇、王跃、王伟哲、敖勇、程菲菲、梁孟、林嘉敏、谭金海、王燕兰、李照川、赵宁、辛卫民、张峰、张建利、张磊、叶佳鹏、胡雨亭、孙长森、姚旭平、程晶、曾平、张栋、张文俊、梁明君、刘贺贺、卢伟锋、吴冀、顾卓婧、张月、王华、易晓峰、龙玺争、杨欢欢、念灿华、林鹏程、陈曦、何转琴、王雅敏、刘波、郭文鹏、张宝、陈彬、魏园、库达、陈正伟、章建兵、周海涛、李娟、黄健强、高宁、史楠迪、关乃迁、郑灏、李帜、李艳、乙峰、胡小刚、张曾云、刘沛龙、李成、昌文婷、张晓蒙、兰春嘉、杨珍、王超、王慧敏、何旭珩、曾新科、文剑。 前言 2022年9月，国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》，从统筹管理、数据目录、数据资源、共享交换、数据服务、算力设施、标准规范、安全保障等八个方面提出构建全国一体化的政务大数据体系路线图，为指导各地方、各行业推进政务大数据新阶段建设工作提供根本遵循。各地方积极推进政务数据平台建设，截止2022年9月，已建成包括26个省级政务数据平台、257个市级政务数据平台、355个县级政务数据平台，为数字政务、数字社会、数字经济的发展提供重要基础设施保障。 与此同时，政务数据的发展仍面临着数据需求不旺盛、数据供给不充分、应用成效不显著等诸多现实挑战，支撑推进一体化政务大数据体系建设与管理的发展方法论尚未成熟。本白皮书从政务数据概念出发，系统性梳理政务数据的发展脉络和建设现状，结合典型案例总结政务数据发展的最新成效、归纳典型发展模式，研提一套可用于评估检验各地方、各行业政务大数据体系能力成熟度的标准化工具，为各地区、各行业开展政务大数据体系建设工作提供目标参照，最后，结合当前的技术产业发展环境对于未来政务数据的发展趋势进行研判并给出相关建议。 目录 一、我国政务数据体系基本形成，发展条件进一步完善1 （一）政务数据概念逐渐明确清晰1 （二）政务数据发展历经四个阶段3 （三）央地协同政策体系加快布局6 （四）应用需求牵引技术迭代演进10 二、政务数据发展成效初现，赋能数字政务转型升级12 （一）政务数据体系总体发展态势12 （二）政务数据典型发展路径概述14 （三）政务数据共享应用典型模式16 （四）政务数据开放与授权运营加快探索19 （五）政务数据典型案例24 三、政务大数据体系能力成熟度评估模型30 （一）成熟度评估模型概述30 （二）聚焦全局总体设计，强化政府侧基础保障能力31 （三）明晰体系化建设目标，聚力提升数据支撑能力33 （四）关注综合性实现成效，量化感知数据应用价值38 四、政务数据发展挑战及趋势展望39 （一）发展挑战39 （二）趋势展望40 图目录 图1政务数据与公共数据的联系与区别1 图2政务数据发展阶段4 图3全国一体化政务大数据体系总体架构图7 图4主题式驱动的多对多网状共享模式16 图5数据集中管理与有限共享的一对多星型共享模式雏形17 图6数据一体化管理与共享模式18 图7多源数据融合应用模式19 图8政务数据开放与运营系统示意图20 图9政务数据集示意20 图10购买服务模式23 图11授权运营模式23 图12数据运营流程示意24 图13一体化政务大数据体系能力成熟度评估模型总体框架图31 图14政务数据平台建设“分建模式”与“统建模式”示意35 图15政务大数据体系能力成熟度评估模型应用需求调研结果38 表目录 表1政务数据相关表述对比3 表2各地方政策发布情况7 一、我国政务数据体系基本形成，发展条件进一步完善 （一）政务数据概念逐渐明确清晰 政务数据，又称之为政务数据资源，是指政府在行使职能、提供公共服务、对数据进行再加工处理等环节过程中沉淀的资源。这些资源包括与政府存在状态相关的数据、政务运作过程中产生的数据以及政府运营和实施管理过程中经过采集、生产或转换而形成的数据等。 来源：大数据技术标准推进委员会图1政务数据与公共数据的联系与区别 政务数据是政务信息资源理念在数据要素大背景下的发展延伸。在早期政策文件中多使用“政务信息资源”来指代信息载体的形式，随着大数据、区块链、人工智能等为代表的新一代数字化技术的不断发展，相关概念表述逐步由强调“信息载体”向着强调“要素资源”的方向逐渐过渡。各部门发布政策文件中，政务信息资源、公共信息资源、政务数据（资源）、政府数据、公共数据（资源）等概念均存在交叉， 不同地区在制定与省（自治区、直辖市）政务数据管理相关的政策文件时，对于数据的定义亦存在差异，详见表1。总体来说，“政务数据”“政务信息资源”的表述主要应用于数字政府场景下，强调数据在政务领域的决策支撑作用，“公共数据”“公共信息资源”的表述主要应用在开发利用场景下，强调数据资产价值的探索。本白皮书主要关注数据资源在民生服务、经济运行等政务服务典型场景下的应用，兼顾考虑政务数据在要素市场培育过程中的潜在作用。 政务数据是数据要素市场最重要的数据供给来源之一。《数字中国发展报告（2022年）》显示，全国一体化政务数据共享枢纽发布各类数据资源1.5万类，累计支撑共享调用超过5000亿次；《国家数据资源调查报告（2021）》调查显示，互联网、政府、媒体、公众服务和专业服务、交通五个行业数据产量占全国行业机构数据总产量的65%左右，其中政务数据总量在五个行业中排名第二。2021年6月，《中华人民共和国数据安全法》提出，要推进政务数据安全与开放，提高政务数据的科学性、准确性、时效性，提升运用数据服务经济社会发 展的能力；2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出要创新数据管理机制，强化政府部门数据管理职责，加强对 政务数据、公共数据和社会数据的统筹管理，全面提升数据共享服务、 资源汇聚、安全保障等一体化水平；2022年12月，《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。综合 表1政务数据相关表述对比 典型提法 内涵 代表地方 政务数据 政务数据是指国家机关、事业单位、社会团体或者其他依法经授权、受委托的具有公共管理职能的组织和公共服务企业（以下统称数据生产应用单位）在履行职责过程中采集和获取的或者通过特许经营、购买服务等方式开展信息化建设和应用所产生的数据。 福建 政务信息资源 政务信息资源，是指政务部门在履行职责过程中形成或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。其中，政务部门，是指政府部门、法律法规授权具有行政职能的事业单位和社会组织。本办法也适用其他依法经授权具有公共管理职能的组织。 江苏、安徽等 公共数据 公共数据，是指本市各级行政机关和公共服务企业在履行职责和提供服务过程中获取和制作的，以电子化形式记录和保存的数据。 北京、上海、浙江、吉林、深圳 等 公共信息资源 公共信息资源，是指政务部门和公共企事业单位（以下简称公共机构）在依法履职或生产经营活动中制作或获取的，以一定形式记录、保存的非涉密文件、数据、图像、音频、视频等各类信息资源及其次生信息资源。 海南等 以上文件，政务数据的表述侧重于服务保障电子政务及数字政府建设，从开放程度上来看，政务数据、公共数据、社会数据开放度依次增强，政务数据为公共数据开发利用提供重要数据来源。 （二）政务数据发展历经四个阶段 政务数据的发展可以概括为政务信息化建设阶段、信息资源共享阶段、平台化建设阶段、数据资源体系建设阶段等4个阶段。 来源：大数据技术标准推进委员会 图2政务数据发展阶段 阶段一：政务信息化建设阶段（2015年以前）。国家层面， 《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》(中办发(2002)17号)提出要建设包括金财工程、金农工程、金盾工程、金保工程、金税工程、金关工程、金水工程、金质工程、金审工程、金卡工程、金贸工程、金企工程等在内的12项电子政务重点业务系统。2006年1月，中央人民政府门户网站正式开通。产业层面，全面推进中央、省、市、县四级政府网站建设，支持县级政府运用电子政务平台开展政务公开和政务服务试点工作，面向公众提供简单的政府信息公开、办事流程在线查询和政民互动等功能，这一阶段政务信息化建设已形成了初步规模，随着电子政务发展的逐步深入政务信息资源不断得以积累。 阶段二：信息资源共享阶段（2015年-2017年）。国家层面， “十二五”时期，云计算、大数据成为重要发展主题，国家相继印发 《中国云科技发展“十二五”专项规划的通知》《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，实施国家大数据战略、启动基础设施建设，2016年10月，习近平总书记在主持第十八届中共中央政治局第三十六次集体学习时强调：“以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”。为落实有关要求，国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法的通知》，规划开展国家政务信息资源目录和国家数据共享交换平台建设。产业层面，各地方各行业积极响应重要号召，推进“互联网+政务服务”，积极部署开展私有云基础设施建设，这一过程中沉淀形成大量中小型、分散性的地方性和行业性数据平台，政府多通过采购方式自建数据平台并选用开源软件承载数据资源，该阶段数据治理尚处于起步阶段。 阶段三：平台化建设阶段（2017年-2022年）。国家层面，中央协同各地方启动推进“全国一体化在线政务服务平台”“国家级共享交换平台”建设，同年印发《关于加快构建全国一体化大数据中心协同创新体系的指导意见》及算力枢纽实施方案，加快推进一体化大数据中心建设，强调完善云资源接入和一体化调度机制，深化政务服务和监管大数据分析应用。产业层面，各地方各部门按照国家关于数据共享和体系化建设的有关要求，借助横向联动、纵向贯通的数据共享交换体系实现数据交换，以一体化平台建设为抓手对政府内部算力和数 据资源进行统一纳管，例如应急管理部应急信息资源管理平台、生态环境部“一带一路”生态环保大数据服务平台、浙江一体化数字资源系统、山东省一体化大数据平台、广东省政务大数据中心等，随着数据资源的进一步集聚，政府通过外部采购数据治理服务，运用专业数据软件工具集不断提升数据加工处理能力。 阶段四：数据资源体系建设阶段（2022年至今）。国家层面，发布《全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》《关于加强数字政府建设的指导意见》，积极推进“1+32+N”全国一体化政务大数据体系整体布局，在《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》 《数字