德国、新加坡保障房体系研究：房价长期稳定的德国、新加坡有何特殊之处？

重点摘要 核心观点：德国和新加坡被公认为全球住房问题解决的较好的两个国家。新加坡有着超过90%的住房拥有率，大多数居民住在政府建设的组屋中；不同于新加坡，德国仅有45%左右的房屋拥有率，通过完善制度让过半居民安心租在市场化建设的住房里。新加坡和德国分别是政府主导模式和市场主导模式的成功代表，不同的地方仅在于政府参与市场的深度，相同之处有很多，比如对征地的立法与修正案来控制土地成本、在交易环节设置较多税赋与限制来压制住房金融属性、供给端根据申请数量来制定建房计划、需求端针对不同阶层给予相应的住房补贴、政策端面对市场的突然变化快速制定政策调整等。 德国：租赁市场成熟，目前超过一半人选择租房。2005-2023年间，德国人均可支配收入增幅达56%，同期租金指数涨幅仅为27%。德国政府在住房供给不足的时候动用财政补贴、税收减免、低息无息贷款等政策鼓励私人和机构建房，在住房短缺极端时期政府出资建社一部分刚需保障房应急，需求端采取租金补贴、按揭利率优惠等方式减轻居民的购房、租房压力，同时，在房产交易环节设置多重税收及繁琐流程来压制其金融属性。 德国住房制度真正值得借鉴的地方在其政府面对市场变化时能够快速做出正确应对的能力与魄力。德国政府在二战后住房短缺时期颁布较多住房建设及租金管控法律措施，但随着供给提升及房屋保有量提升，政府便推动住房市场化，提升保障房流通性，优化资源配置效率，然而面对20世纪90年代的东西德合并，及2015年以后欧洲难民进入德国两次重大事件对房地产市场带来的冲击，德国政府快速相应：提高住房补贴覆盖人群与补贴力度，重启保障房建设，颁布新的租金管控条例等，有效的控制住租金及房价的快速上涨。 新加坡：住房拥有率超9成，且其中9成居民住在政府组建的组屋中。与德国政府通过市场调控为主不同，新加坡以政府管控为主，市场为辅。政府成立建屋发展局（HDB），立法授予其征地的权力，负责组屋的规划、金融、建设、运营。HDB根据居民申请数量来匹配制定组屋的建造数量，组屋价格参考居民收入中位数进行发布，同时再辅佐财政补贴，住房价格长期稳定。 新加坡住房制度有其特殊性。我国曾参考新加坡中央公积金制度（CPF）建立了公积金体系，但新加坡政府在保障房（组屋）建设中持续赤字补贴，同时在建设初期通过了强制非市场化征地的法案，且后续修订案让政府征地能力进一步增强，土地成本长期低于市场成本。此外，新加坡租屋建设规划也值得借鉴，HDB会接受居民的购房申请，只有在申请达到必须数量时才会考虑建房，一定程度上避免了区域供过于求的情况。 风险提示：研究报告中使用的公开资料可能存在信息滞后或更新不及时风险；全球地缘政治风险；宏观调控及经济形式不确定性。 他山之石，可以攻玉 十八大以来，党和国家不断进行住房模式的探索改革，多次在报告中指出，“坚持住房是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，保障全体人民住有所居”。在2015年中央工作会议上首次提出发展住房租赁市场，强调“租赁并举”，此后，关于建设“租赁并举”房地产市场的力度不断加大，随着2023年8月中央第14号文件的出台，进房地产领域的改革有望进一步推进。 14号文系统地提出了我国未来建设保障性住房的指导意见，通过从供给端进行改革调整，推动房地产市场的良性发展，让住房真正回归住的属性。2023年8月，国务院常务会议审议通过了《关于规划建设保障性住房的指导意见》，明确我国将构建政府保障基本住房需求，市场满足多层次住房需求，租购并举的住房制度：一方面，加大保障性住房的供给，加快建设配给制的保障性住房，保障居民的基本住房需求，另一方面，推动房地产市场进行产业转型，建立行业发展新模式，让住房回归住的属性，满足居民多层次的居住需求。 德国和新加坡被公认为全球住房问题解决的较好的两个国家，拥有长期稳定的房价。新加坡有着超过90%的住房拥有率，绝大多数居民居住在政府建设的组屋当中；不同于新加坡的高住房拥有率，德国仅有45%左右的房屋拥有率但通过完善的房屋租赁制度解决了居民住房问题。本文通过对德国、新加坡住房体系的追溯，探索新一轮住房改革下我国保障房的可参考机制。 图表1：德国住房拥有率情况 图表2：德国房价指数情况 图表3：新加坡住房拥有率情况 图表4：新加坡组屋价格指数情况 德国住房体系简述 德国的住房体系以租赁为导向，租房比率高。德国住房自有率虽然低，但住房供给渠道多样，主要包括政府、私人、住房合作社等多元主体。同时，德国房地产行业拥有完善的法律政策，不仅有保障居民住房权利的条例，也在金融、税收等领域对中低收入人群的居住需求给予充分保障。此外，为了抑制房地产金融属性，在税收及交易环节设置较高的门槛，严控市场投机行为。 1.1德国住房现状：价格较为稳定，租房比例较高 1.1.1房价合理稳定，居民住房负担小 德国政府在二战后高度重视住房体系建设，通过福利性公共住宅制度、住房补贴制度、住房储蓄制度、购建房税收减免等一系列制度政策，在解决二战之后出现的房屋短缺的同时也合理地控制了房价。根据OECD数据显示，德国实际房价指数从1986年到2023年涨幅较少，房价基本保持平稳。其余发达国家，如英国，美国等，在同样时间段内房价出现了大幅度上涨。 图表5：部分发达国家房价指数情况 人均可支配收入增速快过租金涨幅。根据世界银行数据，德国居民人均收入增长速度超过了房价的增长速度，2005年至2023年间，德国人均可支配收入增幅达到56%，从17418欧元/年增至27102欧元/年，同期租金指数涨幅为27%。 图表6：德国人均可支配收入（欧元） 图表7：德国住房实际租金指数 租金有管控因素。租房方面，德国联邦政府在管制时期推出租金限制政策，限制租金的年涨幅；在租金市场化时期，推出‘房租刹车’政策，‘冷冻租金’政策，来压制租金的快速上涨。由于供给充足、对需求端差异化补贴再叠加抑制投机行为，让德国住房租金长期维持稳定。 1.1.2房屋自有率低，租房为主 和其他发达国家相比，德国的住房拥有率明显低于其余的发达国家，大部分居民通过租房来解决住房问题。从2021年欧盟统计局公布的数据看，德国房屋自有率不到50%，欧盟平均住房拥有率在7成左右。某种程度上，德国的住房制度设计让居民认为租房的安全性和性价比与自有住房相差无几，从而呈现出租房家庭为多数的结果。 图表8：2021年部分欧盟国家住房拥有率情况 结构上看，德国不同地区之间的租房比例也有差异，根据德国联邦统计局数据显示，2022年柏林市居民房屋拥有率仅16%、汉堡为20%，作为德国最大的两个个城市住房拥有率较低；而像莱茵、萨尔州等地住房拥有率在5成以上。 图表9：2022年德国各州住房拥有率情况（%） 当然，社会层面上的发展水平与文化差异也不容忽视，欧盟国家内部因为收入及子女脱离家庭时间的不同，也会导致统计学上住房拥有率的错配。比如假如我们把房屋属性分成与父母合住，则会发现德国人在年轻的时候更爱搬出去租房，或者说德国年轻人人选择独立的时间更早。在17-24岁这个年龄段的德国人已经有接近4成离开父母选择独居，而这一数据在意大利仅1成左右，25-32岁的德国人超过8成的选择搬离父母，意大利这边则有6成的同年龄段青年人与父母住在一起，然而在统计学上，因为他们并未选择租房，所以住房拥有率上依然是有的一方。 图表10：德国人居住情况按年龄划分 图表11：意大利人居住情况按年龄划分 与意大利类似，其他的一些欧洲国家如克罗地亚、西班牙、希腊等青年平均离家年龄也在30岁以上，这也导致了统计学上呈现出其住房拥有率较高，租房占比较低的情况。 此外，我们观察发现似乎经济更为发达的地区青年会在更早的年龄段脱离家庭独立生活。 比如北欧和西欧青年在25-34岁年龄段与父母同住的比例在欧洲占比最低。这些青年步入社会后大多不会第一时间买房，因此住房拥有率这个指标需要从更多的维度解读。 图表12：2022年欧洲各国25-34岁青年与父母同住比例（%） 1.2德国住房政策演变历史 二战后至20世纪60年代，德国住房严重短缺，政府主导建设大量保障性住房。 二战后德国仅剩有40%的住房没有被战火摧毁，面对严重的住房短缺问题，德国政府通过修建大量实体保障性住房来解决民众住房的问题，由于战后民众普遍贫困，住房贷款市场尚未形成。 1950年，西德颁布第一部《住房建设法》，规划在随后六年内建设保障性住房180万套，政府建设的保障性住房运转方式主要通过补贴建设者，让产权房以较低的租金向普通家庭出租，至1959年西德保障性住房在战后新建住房中的占比达到55%。 1956年西德颁布第二部《住房建设法》，试图采取类似保障性住房供给补贴的方式促进私人购买住房，但由于战后贫困，大多数居民买不起住房，因此20世纪50年代，西德新建住房大部分为公共租赁用途的保障性住房，居住人口接近总人口3/4。 20世纪60-80年代，住房短缺初步缓解，开启市场化探索。随着保障性住房建设持续推进，住房紧缺的缺口开始减少，但由于保障性住房面积普遍偏小，政府开始推行市场化住房政策优化市场供应给人们更多的选择。1961年，西德开始开发部分市场化住房政策，在住房供需相对平衡的地区放宽租金管制。同时，针对建设方的补贴开始减少，同步转为面向租户的补贴，且不断增加，需求端补贴的对象从全体租户转为低收入人群和特殊家庭。此外，从1971年开始，出台一些列保障租赁的法规，如租金涨幅限制、驱离租户限制等来保护租房者权益。 20世纪70年代-21世纪初，保障房市场化程度快速提升。在民众住房短缺问题得到解决之后，原有的实物住房配给制制度阻碍了市场化的流通。在70年代石油危机冲击下，德国政府为了减少政府财政负担，开始大力推行住房市场化政策。一方面，政府终止了住房公司等市场主体的税收优惠政策，减少住房供给的补贴；另一方面政府大力推行自用住房减少和购买的补贴。1990年《非营利性住房法》出台，规定国有市政住房公司和住房合作社转归私人运营，部分保障性住房到限定租期后即被出售。 2002年新《住房供给补贴法》实施，规定德国联邦政府不再投资建设保障性住房，住房保障责任下放至各州，联邦层面的住房供给补贴逐步终止。2005年，保障房体系开展了“哈尔茨改革”，租房补贴对象范围紧缩。2006年，德国各州开始全面运行地方性住房保障政策，原国有保障性住房被大量出售，货币补贴逐步取代保障性住房成为住房福利的主体。住房市场进一步市场化。 图表13：二战后至今德国保障房制度变化过程 21世纪初至今，2008年金融危机对住房市场带来冲击，重启保障房实物建设及普惠补贴。2008年金融危机背景下，德国彼时的住房制度基本实现市场化，2015年底欧盟口径下德国保障房占比为4.2%（其中包含了3%左右血亲关系等的免租金租房），同期欧洲难民开始进入德国，此时政府手中已无可控制的用于低收入人群的保障房房源，在供需矛盾下，德国房价及租金涨幅较快。 为了应对日渐凸显的住房供需矛盾及快速上涨的租金价格，德国政府重启保障房建设与补贴，计划在2018-2022年建造150万套享受住房补贴的保障性住房，同时，加大住房补贴力度，2020年出台的新《住房货币补贴改革法》，为更多家庭提供额外的货币补贴，考虑到德国讲90%补贴用于租赁租房，选择租赁的家庭更容易获得该补贴。 1.3住房供给端：政府少量直接参与，以政策扶持为主 1.3.1多次立法支持，对保障房建设给予全方位补贴 二战之后，西德面临着严重的住房短缺问题，政府通过大量建设实体保障性住房的方式来快速满足民众的住房需求。1950年，西德颁布第一部《住房建设法》，规划在随后六年当中建设保障性住房180万套。该法案明确规定政府可以采取优惠供地，补贴投资，减免税收等措施支持建设户型面积，配套设施，租金水平和维护成本等符合一定条件的保障性住房。 图表14：德国保障房金融模式（1945-1960） 这些保障性住房主要用于公共租赁的供给补贴住房，通过政府提供资金补贴和低息贷款