全国两会政府工作报告解读：稳中求进实施经济政策

会议内容： 2024年3月5日上午，十四届全国人大二次会议开幕，李强总理作政府工作报告，主要内容为： 过去一年发展成就： 经济总体回升向好，现代化产业体系建设取得重要进展，科技创新实现新的突破，改革开放向纵深推进，安全发展基础巩固夯实，生态环境质量稳中改善，民生保障有力有效。 过去一年的困难挑战： 从国际看，世界经济复苏乏力，地缘政治冲突加剧，保护主义、单边主义上升，外部环境对我国发展的不利影响持续加大。从国内看，经历三年新冠疫情冲击，经济恢复发展本身有不少难题，长期积累的深层次矛盾加速显现，很多新情况新问题又接踵而至。外需下滑和内需不足碰头，周期性和结构性问题并存，一些地方的房地产、地方债务、中小金融机构等风险隐患凸显，部分地区遭受洪涝、台风、地震等严重自然灾害。 过去一年主要工作： 一是加大宏观调控力度，推动经济运行持续好转。二是依靠创新引领产业升级，增强城乡区域发展新动能。 三是深化改革扩大开放，持续改善营商环境。四是强化生态环境保护治理，加快发展方式绿色转型。五是着力抓好民生保障，推进社会事业发展。六是全面加强政府建设，大力提升治理效能。 2024年发展的主要预期目标： 国内生产总值增长5%左右；城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支保持基本平衡；粮食产量1.3万亿斤以上；单位国内生产总值能耗降低2.5%左右，生态环境质量持续改善。 2024年经济工作总体要求： 我们要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破。稳是大局和基础，各地区各部门要多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，谨慎出台收缩性抑制性举措，清理和废止有悖于高质量发展的政策规定。进是方向和动力，该立的要积极主动立起来，该破的要在立的基础上坚决破，特别是要在转方式、调结构、提质量、增效益上积极进取。强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合。 2024年政府工作主要任务： 1.大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力。推动产业链供应链优化升级，积极培育新兴产业和未来产业，深入推进数字经济创新发展。 2.深入实施科教兴国战略，强化高质量发展的基础支撑。加强高质量教育体系建设，加快推动高水平科技自立自强，全方位培养用好人才。 3.着力扩大国内需求，推动经济实现良性循环。促进消费稳定增长，积极扩大有效投资。 4.坚定不移深化改革，增强发展内生动力。激发各类经营主体活力，加快全国统一大市场建设，推进财税金融等领域改革。 5.扩大高水平对外开放，促进互利共赢。推动外贸质升量稳，加大吸引外资力度，推动高质量共建“一带一路”走深走实，深化多双边和区域经济合作。 6.更好统筹发展和安全，有效防范化解重点领域风险。稳妥有序处置风险隐患，健全风险防控长效机制，加强重点领域安全能力建设。 7.坚持不懈抓好“三农”工作，扎实推进乡村全面振兴。加强粮食和重要农产品稳产保供，毫不放松巩固拓展脱贫攻坚成果，稳步推进农村改革发展。 8.推动城乡融合和区域协调发展，大力优化经济布局。积极推进新型城镇化，提高区域协调发展水平。 9.加强生态文明建设，推进绿色低碳发展。推动生态环境综合治理，大力发展绿色低碳经济，积极稳妥推进碳达峰碳中和。 10.切实保障和改善民生，加强和创新社会治理。多措并举稳就业促增收，提高医疗卫生服务能力，加强社会保障和服务，丰富人民群众精神文化生活，维护国家安全和社会稳定。 解读： 结论：全国两会政府工作报告明确2024年GDP增长5%等主要发展目标，明确了2024年经济社会发展的总体要求和重点任务，为2024年发展指明了方向。可以重点关注：一是财政空间将进一步优化，赤字规模扩大，一般公共预算支出规模增加1.1万亿元，从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债；二是货币政策将与价格水平预期目标相匹配，将畅通传导货币政策机制，避免资金沉淀空转，增强资本市场内在稳定性；三是现代化产业体系建设关注现代生产性服务业，生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎，全国一体化算力体系等；四是科教兴国战略关注数字教育、支持全面创新的基础制度，以及以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系等；五是内需领域关注大规模设备更新及消费品以旧换新，养老、育幼、家政服务等；六是改革领域关注国有经济布局优化和结构调整指引制度，以及提高民营企业贷款占比、扩大发债融资规模等；七是开放领域关注全面实施跨境服务贸易负面清单，加快内外贸一体化发展，赋予自贸试验区、海南自由贸易港等更多自主权，中国—东盟自贸区3.0版谈判等；八是风险防控领域关注压实企业主体责任、部门监管责任、地方属地责任，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制等风险防控长效机制；九是绿色低碳领域重点关注落实全面节约战略，提升碳排放统计核算核查能力，加快建设新型能源体系，加强大型风电光伏基地和外送通道建设等。 明确主要发展目标 政府工作报告明确了2024年发展主要预期目标：国内生产总值增长5%左右，城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右，居民消费价格涨幅3%左右，居民收入增长和经济增长同步，国际收支保持基本平衡；粮食产量1.3万亿斤以上，单位国内生产总值能耗降低2.5%左右，生态环境质量持续改善。 GDP目标与2023年持平。2024年全国GDP目标定在5%左右，与2023年两会制定的目标持平。2023年最终实现5.2%的GDP增长，顺利实现了增长目标。2024年经济增长预期目标定在5%左右，考虑了促进就业增收、防范化解风险等需要，并与“十四五”规划和基本实现现代化的目标相衔接，也考虑了经济增长潜力和支撑条件，体现了积极进取、奋发有为的要求。CPI目标连续多年保持在3%。2015年以来，除2020年将CPI目标调高至3.5%，其余年份都将CPI目标定为3%。近些年实际CPI数值与目标差距较大，2022、2023年CPI增速分别为2%和0.2%。 图1：近些年GDP目标与实际GDP增速（%） 图2：近些年CPI目标与实际CPI增速（%） 财政政策将适度加力 财政空间将进一步优化。财政政策方面，2024年将保持积极，将适度加力、提质增效，财政空间、政策措施等将进一步优化。在赤字率方面，2024年赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿元，比2023年年初预算增加1800亿元。在财政收入方面，政府工作报告指出，预计今年财政收入继续恢复增长，加上调入资金等，一般公共预算支出规模28.5万亿元，比上年增加1.1万亿元。 图3：中国政府预期目标财政赤字率（%） 债券发行有所增加,2024年发行1万亿超长期特别国债。在专项债方面，2023年新增地方政府专项债券额度3.8万亿元，2024年拟安排地方政府专项债券3.9万亿元，比2023年增加1000亿元。在特别国债方面，2023年底中央财政增发了1万亿元特别国债用于防震减灾，从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，2024年先发行1万亿元。超长期特别国债的主要目标是系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，有助于增加财政投入，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。 结构性改革持续推进。政府工作报告指出：中央财政将加大对地方均衡性转移支付力度、适当向困难地区倾斜，省级政府要推动财力下沉，兜牢基层“三保”底线；落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展；严肃财经纪律，加强财会监督，严禁搞面子工程、形象工程，坚决制止铺张浪费；各级政府要习惯过紧日子，真正精打细算，切实把财政资金用在刀刃上、用出实效来。 货币政策灵活适度、精准有效 货币政策将与价格水平预期目标相匹配。2024年政府工作报告与2023年中央经济工作会议都指出“社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”。与2022年中央经济工作会议指出的“保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”相比，增加了与价格水平预期目标相匹配的相关表述，表明价格水平预期目标将成为货币政策的关注重点。2023年4-12月，受需求、预期等方面的影响，CPI在0附近小范围波动，低于2012-2019年2%左右的中枢。预计未来，货币政策将在维持价格水平在合理区间中发挥更多作用。 图5：实际GDP增速、社融增速、M2增速与CPI增速 货币传导机制将进一步畅通。货币政策传导设计范围广、主体多，如果央行释放的资金不能有效被实体经济获取，就会导致资金沉淀在金融系统中，造成资金“空转”。政府工作报告指出：畅通货币政策传导机制，避免资金沉淀空转；增强资本市场内在稳定性。预计未来，货币政策的有效性将进一步强化，货币政策传导的机制将进一步理顺，资金空转现象将有所遏制，资本市场通过协调机制增强内在稳定性。 推进现代化产业体系建设，深入实施科教兴国战略 形成新质生产力，塑造发展新动能。政府工作报告在现代化体系建设方面重点提出了推动产业链供应链优化升级，积极培育新兴产业和未来产业，深入推进数字经济创新发展等。可以重点关注的要点包括：加快发展现代生产性服务业；加强标准引领和质量支撑，打造更多有国际影响力的“中国制造”品牌；巩固扩大智能网联新能源汽车等产业领先优势，加快前沿新兴氢能、新材料、创新药等产业发展，积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎；制定未来产业发展规划，开辟量子技术、生命科学等新赛道，创建一批未来产业先导区；鼓励发展创业投资、股权投资，优化产业投资基金功能；深入开展中小企业数字化赋能专项行动；支持平台企业在促进创新、增加就业、国际竞争中大显身手；健全数据基础制度，大力推动数据开发开放和流通使用；适度超前建设数字基础设施，加快形成全国一体化算力体系。 以科教兴国战略强化高质量发展的基础支撑。政府工作报告着重提到了科教兴国战略，重点提出了加强高质量教育体系建设，加快推动高水平科技自立自强，全方位培养用好人才。可以重点关注的要点包括：制定实施教育强国建设规划纲要；大力发展数字教育；坚持教育优先发展，加快推进教育现代化，厚植人民幸福之本，夯实国家富强之基；强化企业科技创新主体地位，激励企业加大创新投入，深化产学研用结合，支持有实力的企业牵头重大攻关任务；加快形成支持全面创新的基础制度，深化科技评价、科技奖励、科研项目和经费管理制度改革，健全“揭榜挂帅”机制；加快建立以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系。 提内需，促改革，扩开放，防风险 统筹消费和投资，提振内需。近些年来，内需对中国经济增长贡献不断提升，2023年，最终消费支出对经济增长的贡献率是82.5%，资本形成总额对经济增长贡献率是28.9%。本次政府工作报告指出，促进消费稳定增长，积极扩大有效投资。在消费方面，可以重点关注数字消费、绿色消费、健康消费等新型消费，和智能网联新能源汽车、电子产品等传统消费。同时，政府工作报告还指出：推动养老、育幼、家政等服务扩容提质，支持社会力量提供社区服务；加强消费者权益保护，落实带薪休假制度。在投资方面，重点支持领域包括科技创新、新型基础设施、节能减排降碳、防洪排涝抗灾基础设施建设，以及各类生产设备、服务设备更新和技术改造。同时，政府工作报告还指出：2024年中央预算内投资拟安排7000亿元；合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜； 实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民间资本参与重大项目建设。 图6：最终消费支出和资本形成总额对GDP增长的贡献率 图7：最终消费支出和资本形成总额对GDP增长的拉动 以深化改革增强内生动力。政府工作报告在深化改革方面侧重激发各类经营主体活力，加快全国统一大市场建设，推进财税金融等领域改革。政府工作报告对国有经济和民营经济的支持更加具体，指出：建立国有经济布局优化和结构调整指引制度；全面落实促进民营经济发展壮大的意见及配套举措，进一步