气候大会对投资影响专题报告（二）：COP28回顾：损失与损害基金

损失与损害基金助力公平气候适应格局，但未来效果仍存争议。 损失与损害基金于在COP28上正式启动，19个认捐方共计认捐6.61亿美元。基金将帮助受到气候变化负面影响的脆弱国家，助力其在应对气候变化中所受的各种挑战。但认捐金额过少、基金董事会成员确定晚于预期、基金运作模式与供资计划仍待确定引发了关于损失与损害基金的有效性与可持续性的担忧。 气候融资持续增长，还需关注资金流向与成效。 各类气候资金承诺涌现，气候筹资势头向好。新的集体量化目标或在2024年的敲定，国际社会敦促发达国家完成资金承诺。但多数气候资金仍流向发达国家，投入应急响应、防灾备灾与重建的金额严重不足，以贷款为主的气候适应融资使气候脆弱国家债务负担沉重，国际社会期待更气候友好的融资评估机制和金融工具。 温室气体排放或在2025年前达峰。 目前全球温升已达1.1摄氏度，排放增速已开始下降，预计全球碳排放会在2023-2025年达峰。气候变化导致全球不同地区海平面上升、粮食和水安全风险等风险。即使成功将全球温升控制在1.5°C内，气候危机或依旧存在。目前各国兑现减排承诺不及预期，望将温升幅度控制在2℃以下，全球还需在2024年至2030年间额外实现每年5.3%的温室气体减排。 各国陆续制定适应气候变化政策。 《联合国气候变化框架公约》秘书处帮助最不发达国家实施适应计划，目前已有49个国家制定国家行动方案。中国生态环境部等17部门联合印发《国家适应气候变化战略2035》，强调提升气候变化监测预警及风险评估能力、强化极端天气气候事件预警及综合防灾减灾水平、提升自然生态系统适应气候变化能力。美国环保署发布气候适应行动计划，强调污染治理与气候公正。 风险提示：全球政策变动及相关政策推进不及预期；基金推动和落地进程不及预期。 1.损失与损害基金 1.1什么是损失与损害基金 损失与损害基金是弥合当前气候背景下不公平的资金缺口的全新融资机制。 2023年11月30日（即COP28开幕日），大会决议通过了损失与损害基金这一新的供资安排，也是大会取得的重要成就之一。损失与损害基金将用于帮助受到气候变化负面影响的脆弱国家，为其应对气候变化所受的各种挑战提供资金。损失与损害基金的任务将重点处理损失和损害问题，侧重于缩小当前气候适应格局中的差距。基金将提供或调动新资源，协助受气候变化所影响的发展中国家应对、处理经济和非经济损失和损害，其范围包括极端气候事件和缓慢发生事件，如海平面上升、气候移民、气候信息和数据不足以及重建和恢复等。 在为期四年的过渡期内，该基金将由世界银行作为其下的一只金融中介基金（FIF）来运作。在法律地位上，基金拥有行使职能、实现目标和维护其利益的国际法人资格和适当的行为能力。基金管理体系透明，由决策机构的董事会管理和监督，董事会将从其成员中选举一名来自发展中国家的成员与一名来自发达国家的成员担任联合主席。董事会将监督资金运作、制定批准业务政策、建立基金管理机制、评估基金的成效并向《联合国气候变化框架公约》（下称《公约》）缔约方会议（COP）和《巴黎协定》缔约方会议（CMA）提供关于基金运行的建议及提交年度报告。基金的日常运作将由一个专门的秘书处执行，秘书处的执行主任由董事会选举。 损失与损害基金，资金来源与供资对象仍待明确安排。基金鼓励多元的资金来源。决议草案在敦促发达国家缔约方继续为基金提供财政资源的同时，也明确扩大资金来源，包括公共来源、金融机构、私人和其他现有基金等赠款和优惠贷款。基金将每四年定期补充一次。资金分配方面，受到气候变化所影响的发展中国家有资格申请获得基金的资金支持。资金分配将考虑六项原则，考虑受到气候变化影响的发展中国家以及气候脆弱社区的优先事项和需求、国家国情、支持的公平性等。基金的具体战略方向，治理、运作模式，政策以及计划包括相关的供资决定由董事会制定。 供资安排，赠款和高度优惠贷款为主要资金支持方式。供资部署，基金或考虑发展中国家债务可持续性的金融工具，包括担保、直接预算支持和政策性融资等其他金融产品。同时，基金支持并促进混合融资，以优化公共资金的使用。 图表1：损失与损害基金分配原则 1.2损失与损害基金的设立背景 损失与损害成为联合国气候变化大会焦点。在《公约》起草阶段，小岛屿国家联盟（AOSIS）就强调了气候脆弱国家面临的损失与损害问题，2007年印度尼西亚巴厘岛举行的COP13上，“损失与损害”的概念首次被纳入谈判文本。2013年，COP19华沙气候变化大会上正式建立了华沙国际损失与损害机制（WIM），作为损失和损害的监督机构，WIM通过增强对综合风险管理方法的理解、加强利益相关方之间的对话沟通等方式为解决损失与损害问题提供建议和信息指导。在COP21通过的《巴黎协定》决议中，损失与损害成为与减缓、适应并列的UNFCCC关注议题。同时，进一步明确支持的领域，包括预警系统、应急准备、全面风险评估和管理、风险保险设施等。 针对损失与损害的资金支持成为关键议题。2019年，在COP25圣地亚哥网络的建立前，国际上对于发展中国家损失与损害的援助仍局限于知识和技术层面而缺乏资金层面。2021年的COP26上，发达国家拒绝了发展中国家联合提议建立“格拉斯哥损失和损害融资机制”的要求，最终转为两年的“格拉斯哥损失和损害融资对话”，以讨论为避免、尽量减少，解决损失和损害活动提供资金的安排，并提出为圣地亚哥网络提供资金支持工作的开展。COP27的第2号决议中正式通过了建立新的供资安排的决定，协助易受气候变化影响的发展中国家应对损失与损害，特别侧重于提供和协助调动新的、额外的资源处理损失与损害，并决定设立应对损失与损害的基金。 1.3损失与损害信息最新情况 资金仍存较大缺口。关于落实应对损失和损害的新供资安排及损失与损害基金问题的过渡委员会（下称“过渡委员会”，TC）第五次会议决议通过后，损失与损害基金于2023年COP28的开幕日正式落地。这是“气候正义”历史性的一刻，阿联酋承诺投入1亿美元后，德国承诺投入1亿美元，英国承诺为该基金提供4000万英镑，同时其他2000万英镑用于其他安排，日本承诺将提供1000万美元，美国承诺1750万美元。截止目前，共有19个国家和国际组织公布捐赠金额，其中除欧盟外仅阿联酋为发展中国家，其余均为发达国家。目前共计认捐6.61亿美元，但资金缺口仍面临较大的挑战，到2030年之前，全球发展中国家适应资金需求估计为2150-3870亿美元/年。 图表2：截至目前损失与损害基金认捐情况 董事会成员确定晚于预期，基金运作模式、供资计划仍待确定。根据COP28上通过的决议草案，损失与损害基金董事会由来自《公约》和《巴黎协定》缔约方的26名成员组成，其中12名成员来自发达国家缔约方，14名成员来自发展中国家缔约方。UNFCCC敦促缔约方在2023年12月9日前提名基金董事会成员，以便于2024年1月31日前召开基金董事会第一次会议，但目前被提名的董事会成员仅有13名，暂未公布第一次董事会会议相关信息。发展中国家提名较积极，目前暂无发达国家提名人员。目前，聚焦在相关资金如何运作、分配与使用上的，更为复杂的博弈和争议，仍有待董事会决议；同时，损失与损害基金的有效性是否会因发达国家的拖延而受损也受到怀疑。 图表3：决议规定的损失与损害基金董事会成员组成 图表4：已被提名的损失与损害基金董事会成员 1.4损失与损害基金的争议 对于基金中的资金本身，质疑主要围绕其可持续性和认捐金额过少。在通过的决议草案中虽然规定基金将4年定期补充一次，但是出资方未定、灵活，需要投入的具体资金规模也未在文本中提及。过渡委员会的报告中也重申，应对损失和损害的资金安排（包括基金）是基于合作和便利的考虑，不涉及责任或赔偿。此外，目前认捐的金额还未达到发展中国家每年需用于应对损失与损害问题金额的0.2%，特别是美国仅1750万美元的认捐金额，引起了国际社会的强烈不满。 各国对世界银行作为损失与损害基金的托管机构立场不一。以美国为首的发达国家坚持要求损失和损害基金作为世界银行托管的金融中介基金（FIF），世界银行设立秘书处并为基金提供收费的秘书处服务。发展中国家则反对这一举措，认为世行的政策会使损失与损害基金在资金获取、法律独立性、灵活性和决策权上受损。此外，世界银行发达国家拥有更集中的投票权的机制也让很多发展中国家担忧，真正的弱势群体是否能够方便、直接、及时地获取资金。最终，决议通过的基金管理文书规定世界银行为损失与损害基金前四年的受托人，设立秘书处管理损失与损害基金，此外写明了十一条基金在世行管理下运行的要求，力求基金的有效、公正，缓解紧张局势。 有基金管理文书的保障，世界银行作为受托人的公正性仍有争议。世界银行托管有28家FIF基金，对其管辖基金进行严格监管，要求FIF向世行董事会提交提案，并有权要求其调整。国际环境法中心Vandamme专家表示，损失与损害基金设立的目标之一是弥合目前资金机构的不公平性，但世界银行这样的传统资金机构托管会使损失与损害基金偏离其目标；而且美国等发达国家在世界银行拥有的极大权利会让基金更符合发达国家的利益，因此不能确保其旨在为发展中国家中受气候变化所影响社区服务，同时基金可能因为世行的风险偏好受到限制。 图表5：世界银行投票权分配 图表6：损失与损害基金管理文书对基金在世界银行管理下运行的要求 在融资能力和供资方面，世界银行的能力受到怀疑。世界银行基于贷款的运作方式和较高的管理费用，在2023年提议增加了全球环境基金（GEF）的管理费用，被认为其可能加剧发展中国家债务负担，因此针对损失与损害基金适当的成本回收政策仍待建立。此外，世界银行的尽职调查规则使公司等营利性实体在捐赠时会受到严格的审查。2019-2023年间，世界银行管理的基金中仅不到1%的捐赠来自营利性的实体；同时，高净值个人被禁止向世界银行的FIF基金缴款。世界银行在融资方面收到的限制可能会使注入损失与损害基金的资金量受损，也与其调动多元化资金来源的初衷相冲突。 世界银行或难以兑现国家直接获取资金的承诺。从世界银行管理的绿色气候基金（GCF）和适应基金（AF）的供资情况来看，2017-2022年，两支基金流向国家实体的资金都停滞不前且金额较少，难以保证损失与损害基金管理文书中提到的：国家甚至地方级实体，以及《公约》和《巴黎协定》缔约方中的非世界银行成员国可直接从基金中获取资金。 图表7：2017-2023年适应基金供资情况 图表8：2017-2022年绿色气候基金供资情况 2.损失与损害气候融资 2.1新的集体量化目标 《巴黎协定》明确了集体量化筹资目标。在2025年前，发达国家在有意义的减缓行动和透明的实施框架内，在考虑到发展中国家的需要和优先事项的情况下，设定每年最低1000亿美元的新集体量化目标（NCDQ）。目前气候融资金额距离1000亿美元的承诺仍有很大缺口，国际社会正敦促发达国家尽快兑现承诺。 阿联酋推动社会资本气候投融资进程。阿联酋各类气候资金承诺涌现，气候筹资势头向好，2023年12月1日，阿联酋宣布向新成立的气候基金ALTÉRRA注资300亿美元，关注提升发展中国家的融资能力，引导社会资本投入应对气候变化领域；同时阿联酋希望在2030年为全球气候解决方案融资2500亿美元；绿色气候基金获得了史上最大的一笔125亿美元的增资承诺。在减少甲烷排放方面，各国、慈善机构和企业承诺提供超过10亿美元的赠款；法国和日本宣布将带头支持非洲开发银行的基金，将特别提款权用于发展中国家的气候和发展议题。 关注气候资金承诺落实与成效。期待针对发达国家新的集体量化目标有雄心的具体方案，关注气候资金承诺的落实与成效。新的集体量化目标预计或在2024年敲定，会上将在科学技术支撑下制定新的集体量化目标，为发达和发展中国家协同应对气候变化“资金与信任”议题上再次迈出历史性的一步。此外，由于市场机制对于资金的配置作用，现有的全球大多数气候资金依旧流向了发达国家，气候资金可能尚未达成实效。全球金融体系