当前我国微弱经济监管现状，缺陷与政策建议

课题组信息 课 题 组 组 长 ： 贝多广 课 题 牵 头 人 ： 顾雷 课 题 组 成 员 ： （按姓氏 拼音 顺序 ） 贝 多 广 顾 雷 廖 翔 陆 翔 莫 秀 根 孙 力 王 硕 王 新 王课题编辑：黄 媚 博 媚 汪 雯羽 徐 晓萍 引用信息 资源类别：报告 报告作者：中国人民大学中国普惠金融研究院法律政策与监管研究中心（筹） 报告标题：《当前我国微弱经济监管现状、缺陷与政策建议》 发布地区：北京 发布时间：２０２０年１１月 发布机构：中国人民大学中国普惠金融研究院法律政策与监管研究中心（筹） 鸣谢 在调研期间，课题组得到了中国小额贷款公司协会、中国融资担保行业协会、上海浦东发展银行、上海小额贷款公司协会、上海市金融消费纠纷调解中心、深圳市小额贷款行业协会、微众银行、深圳市中安信业创业投资有限公司提供的调研支持。 另外，最高人民法院民二庭、中国人民银行研究局、中国人民银行金融消费权益保护局、中国人民银行金融市场司、中国银保监会普惠金融部、北京市第四中级人民法院、中国人民大学财政金融学院、中国人民大学法学院、北京大学法学院、清华大学中国农村研究院、中国社会科学院金融研究所、上海大学法学院都为我们课题研究提供了诸多帮助，在此一并表示感谢！ 前言／１ 第一节我国微弱经济金融监管现状／４ 一、逐步建立微弱经济监管法律框架／４ （一）全国人大立法／４ （二）国务院行政法规／５ （三）中央部委和地方配套政策和法规／６ 二、金融监管部门相关政策支持／６ （一）行业性监管规范稳步推进／６ （二）央行货币与信贷政策力度加大／７ （三）国家财税政策持续支持／８ 三、建立担保征信与动产融资登记系统／９ （一）建成全国统一的征信系统／９ （二）设立国家融资担保基金／１０ （三）建成互联网动产融资登记系统／１０ （四）建搭应收账款融资服务平台／１１ 四、微弱经济保护性规定／１１ （一）对违法行为惩罚性规定／１１ （二）对金融纠纷保护性规定／１１ 犻当前我国微弱经济监管现状、缺陷与政策建议 第二节我国对微弱经济金融监管缺陷与不足／１３ 一、微弱经济法律体系不健全／１３ 二、微弱经济监管法规层级较低／１４ 三、监管主体多重结构导致监管交叉／１４ 四、差异化监管落地尚需不断深化／１５ 五、缺乏统一微弱经济金融服务评价体系／１５ 六、监管机构之间缺乏相互协调性／１６ *、监管有失科学有效平衡性／１７ 八、涉及微弱经济监管法规公平性有待提高／１７ 九、社会信用体系难以支撑微弱经济监管／１８ 十、微弱经济动产担保存在监管障碍／１９ 第三节导致微弱经济监管不力的主要成因／２０ 一、从金融监管内容看／２０二、从金融监管方式看／２０三、从金融监管主体看／２１四、从金融监管机制看／２１五、从金融监管效果看／２１ 第四节微弱经济监管原则／２２ 一、包容性原则／２２ （一）包容性协调关系／２２ （二）包容性协同效应／２２ 二、差异化原则／２４ （一）关注差异化监管策略／２４ （二）完善差异化考核评价／２５ 四、必要性原则／２５ （一）有限监管／２６ 目录犻犻 （二）适度监管／２６ 第五节有利于我国微弱经济发展的监管建议／２８ 一、及时完善微弱经济金融立法／２８ （一）进一步完善《促进中小企业发展条例》／２８ （二）起草《小微企业保护法》／２９ （三）坚决贯彻《商业银行互联网贷款管理暂行办法》／３０ （四）尽快完成助贷业务制度性安排／３０ （五）加快对《融资担保非现场的监管规程》修改／３０ （六）启动地方金融监管条例的立法工作／３０ （七）推动《处置非法集资暂行条例》尽快出台／３１ （八）加强融资租赁合规性监管／３１ （九）优化农业保险监管制度／３２ （十）尽快出台《非存款类放贷组织条例》／３２ 二、实行差异化监管考核／３２ （一）完善现有监管评价制度／３３ （二）实行动态存贷比差异化监管／３３ （三）建立差异化利率定价机制／３３ 三、运用金融科技提高监管实效／３３ （一）提升风险监测和化解能力／３４ （二）推进“政银企”信息服务平台建设／３５ （三）打造金融监管预警机制／３５ 四、加强地方金融监管协调与信任／３６ （一）重点提升“７＋４”类机构监管协调性／３６ （二）增进金融监管主体之间信任度／３６ 五、法律援助推高金融监管实效／３７ （一）依靠法律援助力量助推监管实效／３７ （二）新辟法律援助资金渠道／３９ 犻狏当前我国微弱经济监管现状、缺陷与政策建议 六、发挥信用在金融监管中的作用／４０ （一）搭建信用信息共享平台／４０ （二）提高信用风险分担能力／４１ *、建立动产担保登记公示制度／４１ （一）动产担保登记提高监管精准度／４１ （二）降低担保物权交易成本／４２ （三）扩大动产抵押担保范围／４３ 前言 经过近些年的观察和探索，国际社会对微弱经济形成与发展达成一些基本共识，首先金融应该服务于实体经济发展，将小微企业、三农等微弱经济形式以适当的方式纳入经济金融体系。微弱经济是一个长周期、多部门的经济组合体，监管机构不能只关注于技术应用的短期效应，还必须关注微弱经济潜在的金融风险。从某种意义上看，微弱经济的这种风险隐患一点都不微弱，而是很大的。所以我们不能只关注微弱经济体的短期经济效应，而忽视的金融风险发生的滞后性。例如，现阶段我国缺乏对银行开展小企业金融服务的硬约束和激励机制，差异化监管政策落地尚存在一定困难。在实施小企业金融服务与机构市场准入挂钩方面，还没有形成细化的、可操作的措施。在推动机构科学设定风险容忍度方面，既面临各家银行总行的考核激励机制设计问题，还面临监管部门监管评级等制度创新问题。在存贷比考核上，目前仅允许将专项金融债不纳入考核，对真正致力于小微企业的小法人机构激励不大，有待在制度上进一步探索、突破。同时，监管部门还缺乏一套科学的小企业金融服务评价体系。由于小企业贷款的统计口径调整频繁，加之各家行（主要是大中型银行）实行内外两套标准，缺乏统一的小企业金融服务考核评价，客观上弱化了对微弱经济体金融服务的督促力。 现阶段，小微企业金融服务面临的管理瓶颈，无论是贷款方式还是还贷方式方面的制度设计方面与小微企业金融需求的不适应，其根本原因是商业银行 ２当前我国微弱经济监管现状、缺陷与政策建议 绩效考核等顶层制度设计不科学。因此，我们建议进一步改进和完善绩效考核机制，增强社会责任意识，合理确定利润目标，摒弃年年加码、层层加码的考核导向，适当调高风险容忍度，并建立明确、合理、可操作的尽职免责制度，积极推进信用贷款等信贷方式，切实缓解小微企业抵押担保难等融资瓶颈。 同时，加快推进小微企业金融服务差异化监管政策的落地，强化监管激励，引导和督促商业银行创新顶层设计，完善绩效考核激励机制就显得尤其重要。我们建议在坚守监管底线前提下，结合微弱经济体贷款高成本、高风险的特点，在银行业授信模式、操作流程、激励机制等方面区别于传统信贷业务，对小微企业设置尽可能宽松的监管指标，营造尽可能宽松的监管环境。一是进一步细化小微企业金融服务与机构市场准入挂钩的差异化政策，形成细化的可操作的措施。二是创新现有的监管评价制度，将小微企业金融服务情况纳入对机构的监管评价，并适当调高金融容忍度，对有关风险指标进行调整。三是实行动态存贷比差异化监管。我们建议考虑不同地区、不同机构的差异性，各地区经济结构对信贷需求的程度不同，以及各地小微企业信贷活动开展的情况不同，对小微企业实现信贷比差异化监管。四是建立小微企业金融服务评价体系，全面反映银行扶持小微企业的指标体系，突出金融服务实效，不仅要包含银行对小微企业信贷投放的增长性指标，还要反映银行扶持小微企业成长的成效。五是强化信息征集的激励机制，搭建统一、公开、透明的小微企业信息共享平台，以地方政府为引导，加快整合人行、税务、工商、海关、电力、水力、公安、监察、法院、律师和社保等部门的行业信息，全面归集能够反映小微企业经营、财务和管理等方面的信息，构建微弱经济体信用信息平台。 从近年来我国对小微企业重点扶持政策上看出，我国小微企业融资问题严 峻，对于小微企业特别是初创期的小微企业来说，融资环境即融资方式是否多样、融资渠道是否畅通、融资成本是否合适、融资体系是否健全是影响其生存和发展的关键因素。 政府希望通过相关政策支持，加强微弱经济体的融资能力。缓解小微企业融资问题，保证资金运作，减轻税负负担。虽然小微企业前期运作需要的资本并不多，但是其创立基本是出于为解决就业和消除贫困，特别是在偏远的乡镇 前言３ 地区，发展多层次资本市场，拓宽小微企业资本补充渠道就成为一个现实而紧迫的任务，成为发展微弱经济的一个重要问题。例如，大力发展股权融资，加快推进科创板建设，稳步推进新三板发行与交易制度改革，规范发展区域性股权市场，有效发挥科创板、新三板在服务中小微企业股权融资方面的作用，构建多元融资、多层细分的股权融资市场等等。 当然，课题组认为最现实的政策支持是增强金融机构服务小微企业的能力。一是进一步发挥货币政策的结构优化作用。加大货币政策工具创新力度。继续运用定向降准、定向中期借贷便利、再贷款、再贴现、抵押补充贷款、宏观审慎评估等政策工具，进一步提高金融服务民营企业、小微企业等重点领域和薄弱环节的能力。二是加大财政政策支持力度。加快国家融资担保基金运作，加快和省级融资担保或再担保公司开展合作，为市县融资担保公司提供再担保，发挥信用增进和风险分担作用。充实地方政府担保机构资本金，切实降低或取消对政策性担保机构的盈利要求，提高担保放大倍数，有效整合分散在各部门的小微企业财政补贴资金，充分发挥财政资金的杠杆撬动作用。特别是在政策监管层面，优化差异化监管政策也同样具有积极意义，比如，完善小微企业贷款监管考核、资本占用、贷款分险分类等监管政策，强化监管激励。 当然，解决我国微弱经济体融资难融资贵问题是长期、艰巨的任务。长期 来看，课题组建议监管机构必须建立起竞争充分、成本适度、风险可控的微弱经济体金融服务长效可持续机制，这是一项长期性、综合性、系统性工程，要加快构建起开放包容、竞争充分、成本适度、风险可控的微弱经济金融服务体系，为微弱经济体创新发展提供优质高效的金融服务。 第一节 我国微弱经济金融监管现状 一、逐步建立微弱经济监管法律框架 多年来，我国不断优化金融监管体系，已经形成了国务院金融稳定发展委员会统筹抓总，一行、两会、一局和地方金融办（地方金融监督管理局）分工负责的金融监管框架，有关微弱经济监管条款散见于各个层面法律法规中，金融法制建设不断完善，防范化解微弱经济金融风险初见成效。 （一）全国人大立法 适合中小企业发展的法律有《公司法》（１９９４年制定、２００４年修改）、《个人独资企业法》（２００１年０１月颁布）、《合伙企业法》（２００６年０６月）陆续出台，有力地支持了中小企业在初创时期的发展。２０１８年１２月２９日第十三届全国人大修改了《农村土地承包法》，再次推进了土地承包经营制度改革，为土地经营权流转提供了法律依据，明确土地经营权可以向金融机构融资担保，支持有条件地区探索宅基地使用权抵押贷款业务，为家庭农场、农村合作社、农户和农村家庭型微小企业（作坊）开展“两权”抵押提供了法律依据。２０１９年０８月２６日第十三届全国人大第三次修改《土地管理法》，破除了农村集体建设 用地进入市场的法律障碍，为“三农机构”、大农户、家庭农场、农村合作社、 第一节我国微弱经济金融监管现状５ 农业产业化龙头企业开展抵押贷款工作提供了法律保障。① （二）国务院行政法规 我国政府加快了对中小企业相关政策出台。２０００年０８月国务院颁布了 《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，２００２年０６月国务院颁布 《中小企业促进法》，这是我国第一个专门为中小企业颁布的行政法规，肯定了中小企业在我国社会主义市场经济中的地位，明确了地方政府支持中小企业的责任和义务，对中小企业发展起到了引领作用。２００５年０２月国务院颁布了 《关于鼓励支持和引导个体私营等非公经济发展的若干意见》（国发非公第３ 号，又称“非公３