超越两极：金融如何支持乡村内生动力

中国普惠金融研究院 中国普惠金融研究院 中国普惠金融研究院 超越两极： 金融如何支持乡村内生动力？ BeyondthePoles: HowtobuildafinancialintermediarysystemthatsupportscommunitydevelopmentinruralChina? 中国人民大学中国普惠金融研究院 2023年6月 中国普惠金融研究院 中国普惠金融研究院 课题组成员 （按姓氏拼音首字母排序） 贝多广戴茜侯力铭胡煦莫秀根 执笔人 戴茜侯力铭胡煦 引用格式： 中国人民大学中国普惠金融研究院.(2023).超越两极：金融如何支持乡村内生动力？社会责任投资研究系列，No.CAFI20230606. 中国普惠金融研究院 鸣谢 中国普惠金融研究院 目录 概要1 第一章探索支持乡村内生发展的金融体系…9 一、什么是乡村内生发展？9 二、内生发展离不开外部支持12 三、投资乡村：金融中介的作用15 第二章来自美国社区发展金融的启示…19 一、美国社区发展金融机构的主要特征…23 1.使命驱动24 2.起源于社区发展26 3.非营利性机构为主28 4.绝大多数是地方性小型机构30 二、美国社区发展金融的现状32 1.行业规模33 2.地域分布34 3.平均机构规模35 4.业务领域37 5.财务表现39 6.社会效益46 三、与社区发展金融相关的政策举措…49 1.法律政策50 2.身份认证60 3.资金筹措支持62 中国普惠金融研究院 4.能力建设支持66 5.监管评估67 四、全国性社区发展金融机构的定位…70 1.机构代表70 2.主要业务领域74 3.功能与作用78 五、美国社区发展金融对中国的启示…80 1.对资本下乡的启示80 2.对重塑乡村金融体系的启示82 3.对普惠金融政策监管的启示83 第三章我们应该效仿日本的农村合作金融吗？85 一、日本农村合作金融的基本特征85 1.内嵌于综合农协85 2.自上而下推动建立的多层体系…86 3.非营利性88 4.垄断性与政策扶持89 二、日本农村合作金融的发展现状91 1.日本农协的整体状况91 2.日本农村合作金融的经营状况…97 3.日本农协体系面临的困境与改革…101 三、日本农村金融体系103 1.日本农村合作金融与政策金融的互动关系…104 2.日本农村合作金融与商业金融的互动关系…105 四、对中国乡村金融体系建设的启示…105 1.非营利性金融机构对实现“双重目标”的作用…105 中国普惠金融研究院 2.全国性农村金融中介具有存在的必要性…107 3.综合性服务有助于开展农村金融业务…107 4.合作金融在中国的内生需求与现实困境…108 第四章商业银行如何实现“双重目标”？——以欧洲社会银行为例 …………………………………………………………………………111一、社会银行及其特点………………………………………………1121.什么是社会银行？……………………………………………112 2.社会银行的特点113 二、社会银行的发展现状116 1.社会银行在欧洲的发展116 2.社会银行的财务表现117 三、社会银行的运作机制121 1.社会银行如何实现社会目标？121 2.社会银行面临的新挑战125 3.社会银行的治理机制126 第五章思考与建议：“协同”与“融合”131 中国普惠金融研究院 中国普惠金融研究院 概要 乡村振兴需要引导更多的社会资本进入乡村的薄弱领域。但是同时大家又非常担心资本下乡对小农户、乡村脆弱人群产生不利的影响。例如，有学者认为，在开发扶贫阶段，有些地区引入公司、专业大户等市场主体之后，农村脆弱人群进一步被边缘化，不仅没有实现对小农户的“赋能”，反倒发生了“去能”的现象。又比如，资本下乡发展规模农业，造成土地、农用机械市场“重新洗牌”，影响了农村中坚力量的利益。 在理想状态下，我们希望下乡资本能够支持乡村的内生发展，能够激发乡村人群的动力、提高他们的自我发展能力，支持他们根据在地条件探索多元化的发展路径。但在大家的印象里，资本是逐利的，目前农业和不少乡村其他事业还属于弱质产业，这之间似乎存在明显的张力。 可喜的是，越来越多的机构和个人开始重视社会责任、愿意支持乡村发展。可持续金融、ESG投资、影响力投资，这些新兴理念已经被不少投资者接受。不过，对这些社会责任投资者而言，他们投资乡村也面临不少挑战。能否在乡村找到财务回报和社会绩效兼顾的投资机会？这些投资机会是否成熟？是否有历史业绩可以参考？社会绩效的度量与管理是否完善？如何退出？另外，机构投资者愿意配置的单笔投资金额可能要远远地超过乡村市场主体能够接收的资金体量。 想要解决这些问题，我们认为需要利用金融中介。金融中介是连接乡村欠发达地区与外部资金的桥梁。一头连着专业的、市场化的、大体量的资本；另一头连着微弱的、待发展的乡村人群。一方面，这些金融机构了解当地乡村居民的需要和本地区的实际情况；另一方面，又能帮助外部机构探索乡村的机会，协助它们配置资产、管理风险。 当前在农村经营的金融机构能够发挥这样的作用吗？这些金融机构 中国普惠金融研究院 能够将资金投入到乡村内生发展所需要的领域吗？它们能在提供资金支持的同时，坚持农民在发展中的主体地位吗？能帮助欠发达地区人群提升能力吗？能够尊重地方特色，为本地区提供差异化的服务吗？ 在当前的乡村金融体系中，除了开发性、政策性银行以外，绝大多数都是商业银行。商业机构的逐利倾向与支持乡村发展的社会目标之间，存在紧张关系吗？在政策监管的激励与引导下，支持乡村欠发达地区人群的发展能够完全依赖商业银行吗？目前，不少大型金融机构响应国家战略号召，纷纷下乡，进入乡村“下沉”市场，对农村中小机构的生存空间造成了一定的挤压。全国性大型金融机构在服务乡村脆弱人群方面，具有比较优势吗？ 反过来看地方性小型农村金融机构，它们的网点遍布县域，似乎在服务小客户方面具有优势。然而近些年，农村中小银行资本利润率大幅下滑，经营状况堪忧，不良贷款比率上升，风险问题突出，部分地方中小银行内部治理问题突出。这样的农村中小金融机构能够承担起支持乡村内生发展的使命吗？ 如果目前乡村金融体系存在诸多问题，那么出路又在哪里？带着这些困惑，我们研究国外经验，分别考察了美国的社区发展金融、日本的农村合作金融，和欧洲的社会银行，试图找到适合我们的发展道路。 在美国，社会责任投资者可以通过社区发展金融机构，将资金配置到支持低收入社区振兴的项目上，并获得一定的财务回报。支持的项目包括低收入社区经济适用住房的开发，教育、医疗、文化等配套设施的建设与运营，少数族裔群体的就业与创业，以及面向低收入人群的基本金融服务等。美国这类金融机构具有较强的社会使命，大多数起源于社区发展，以非营利性机构为主，为推动美国低收入社区振兴做出了一定的贡献，财务方面也基本可持续。它们作为桥梁，帮助投资机构寻找有社会意义的项目，为低收入社区链接外部资金。它们长期服务长尾客群， 中国普惠金融研究院 积累了一定的风险管理能力，因此主流机构愿意通过它们来投资低收入社区。又因为它们具有非营利组织的法律身份，这对实现社会目标起到了一定的保障作用。经过最近40多年的发展，它们的财务信息披露和社会绩效评估逐步规范，通过创新为不同类型的资产所有者提供了相应的投资渠道。 在发展早期，美国社区发展金融的主角既不是政府也不是市场，而是第三部门，包括社区居民、居民自发成立的合作组织、基金会和其他非营利组织。在这些第三部门力量的努力下，社区发展金融取得了一定的成效。到了20世纪90年代，美国政府才开始重视社区发展金融，给予了一定的支持，并且引导商业机构通过社区发展金融机构参与社区发展。所以，发展到现在，美国社区发展金融成为了一个“政府—市场—社会”三部门的融合体。这种融合体现在两个方面。第一，保证社区发展金融机构社会目标不漂移的机制是多元化的。第二，社区发展金融机构的财务可持续性是多方支持的结果。 美国《社区再投资法案》要求商业银行为社区发展做出贡献。那么，美国出现了大行下沉“掐尖儿”的现象吗？从总体来看，比较少见。因为，商业银行把钱交给社区发展金融机构，让他们来服务低收入社区，也可以算作是自己对社区发展做出的贡献，不需要下沉。最典型的做法是股权等价投资（EquityEquivalentInvestments,EQ2）。商业银行通过这个工具投资社区发展金融机构，在社区再投资法案考核时，可以产生乘数效应。同时，美国社区发展金融行业内部，大机构与小机构之间形成了优势互补、相辅相成的组织生态。 日本的农村合作金融，大家可能更为熟悉。它是内嵌于综合农协、自上而下、在政府引导和扶持下推动建设起来的，兼具非营利性和垄断性的合作金融组织。它能够为农协会员提供全流程的金融服务，包括储蓄、信贷、信用担保、投资、保险等业务，并且已经成为日本拥有最多营业网点、 中国普惠金融研究院 超大资金规模的金融体系。作为日本农村金融服务体系的主体，日本农村合作金融与政策金融、商业金融相互协作、竞争。那么，我们应该效仿日本，建立基于综合农协的合作金融吗？ 日本农协采取市町村—都道县府—全国的三层组织架构，它是建立在小农经济基础上农民广泛自愿入股参与的互助合作组织。它围绕农民生产生活的需求，将各类服务综合起来规模化运营，具有天然的亲近农民的属性。相较于政府机构，可以节约政府开支，提高资金利用效率；相较于商业机构，可以从农民利益出发，为其提供除营利性业务之外的指导、咨询等社会公益性服务，提高农民生产生活质量。农协信用事业部可以为农民会员提供金融服务，再联合其经济事业、保险事业，推动农业生产、销售、融资等全流程的联动配合。这种兼具了市场效率和社会公益的非营利性金融机构，值得我们去研究。 但是，回顾合作金融在我国一个多世纪的变迁，从20世纪初知识分子的启蒙和倡导开始，几经反复彷徨，到现在几乎消失殆尽，大家不禁要问合作金融是我们的出路吗？特别需要指出的是我国地区发展极不平衡，即便是同一个县，不同村庄的发展状况也可能千差万别。然而，日本综合农协模式对社员的同质化程度有一定的要求，否则很难形成可持续的互助与协作。在日本农协系统内，社员的异质性与农协不灵活的服务模式之间，已经产生了张力。比如，经营10亩地的农户采购化肥的价 格为什么要和经营1亩地的农户一样？又比如，不从事农业生产的准会员，不使用农协免费提供的农技指导，不使用农产品销售、生产资料采购服务；从他们的角度来看，为什么不能让与农业生产无关的事业部门独立出来？如果社员的情况相差迥异，那么合作起来就会有挑战。日本如此，何况是我们？ 再来看看欧洲的社会银行，它们是商业银行的分支，由社会使命驱动，致力于通过传统的金融服务创造社会绩效。由于它们的本质仍然是商业 中国普惠金融研究院 银行，所以社会银行仍然需要经济效益，但不追求利润最大化。欧洲社会银行主要从事吸收存款和发放贷款这种扎根于本地业务的基础金融服务，通过向创造社会绩效的个人或机构提供低于市场利率的贷款间接地实现社会目标。 欧洲社会银行运用影响力投资策略等方式筛选投资对象，它们投资的领域包括环境保护，清洁能源，有机农林渔业以及社会福祉等。审慎、透明、有社会关怀的资产配置机制使它们得到了客户的信任，因而在2008年全球金融危机后开始快速发展。尽管欧洲社会银行并不将利润作为首要目的，它们的财务表现是可持续的，甚至与欧洲的重要银行相比具有一定的优势。 在我们看来，欧洲社会银行的发展源自于公众公共意识的觉醒，源自于公众对社会问题的关注，对气候变化议题的重视，并落实到行动，愿意将手中的资产配置到有利于社会、有利于环境的事业中去。这是欧洲社会银行发展的群众基础。有了需求，公众愿意为社会效益、环境效益买单，社会银行就可以提供相应的产品。比如，有些欧洲的社会银行让储户选择存款的投向，但是储户需要牺牲一定的存款利息。培养这种“觉悟”，恐怕不是一时半会儿，能够做到的。如果我们希望学习欧洲的社会银行模式，可能还需要长期的倡导与启蒙。 回到我们最初的