2023中国城市地下空间发展蓝皮书

内容提要 习近平总书记在河北省雄安新区考察并主持召开高标准高质量推进雄安新区建设座谈会指出，“要在建设立体化综合交通网络上下功夫，在充分利用地下空间上下功夫，着力打造一个没有‘城市病’的未来之城，真正把高标准的城市规划蓝图变为高质量的城市发展现实画卷”。讲话既为雄安新区地下空间的发展指明了方向，又为我国城市地下空间的发展提供根本遵循。城市地下空间是城市未来发展的重要增长极。中国城市地下空间发展以科技创新为动力，以产业发展为导向，以城市高质量发展为宗旨，助力实现人民对美好生活的向往。 本书响应中国城市地下空间开发利用的新形势和新要求，在往年系列蓝皮书的基础上，进一步优化和完善了城市地下空间的评价指标体系，基于2022年城市地下空间发展的基础数据，全景式展示了中国城市地下空间发展的水平和态势，在不同维度和层面上揭示了未来城市地下空间发展的规律，为中国城市高质量发展提供参考。 目录 第一章发展纵览1 1.1新时期城市地下空间开发利用的新形势2 1.22022年中国城市地下空间发展格局3 1.32022年中国城市地下空间建设水平5 1.4地下空间区域发展综评6 第二章城市评价7 2.1城市地下空间发展综合实力评价8 2.2城市地下空间建设发展评价体系13 2.3样本城市地下空间建设发展评价指标15 2.42022年城市地下空间建设评价16 第三章政策法规21 3.1概述22 3.2特征解析22 3.3类型与发布主体23 3.4主题类型24 第四章行业与市场25 4.1轨道交通26 4.2综合管廊31 4.3减碳固碳34 4.4地下空间规划服务市场36 第五章科研与交流39 5.1科研支撑40 5.2学术交流42 第六章灾害与事故43 6.1地下空间灾害与事故的界定44 6.2总体概况44 6.3类型分析44 关于数据来源、选取以及使用采用的说明46 主要指标解释47 附录一：2022年部分城市地下空间建设评价指标展示48 附录二：2022年中国城市地下空间发展大事记54 1发展纵览 《中国大百科全书》第三版中，明确了地下空间资源、城市地下空间资源、地下空间开发利用等相关内容的定义，对地下空间资源的定义是“在地球表面以下一定深度的土层或岩层中，天然或人工开发形成的空间及空间储备”；对城市地下空间开发利用的定义是“对城市地下空间的利用进行研究和规划设计，然后根据其规划设计进行建造施工，并对完成后的工程项目进行使用、维护和管理的各类活动与过程的总称”。 “十三五”以来，中国地下空间开发利用持续拓展利用领域，已从停车、轨道交通、市政等传统方向向废弃矿井的资源化利用、地下储能等新兴发展方向发展。本次公众版内容聚焦《中国大百科全书》中提出的城市地下空间资源，即“城市区域地表以下可用于交通、商业、仓储、人防工程、管线（廊）等地下建（构）筑所涉及的空间”。 1.1新时期城市地下空间开发利用的新形势 （1）统筹协调地上地下一体化发展是城市地下空间发展的新要求 国土空间治理要求将城市看作一个有机整体，统筹协调地上地下一体化发展。党的二十大报告中明确指出“要构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局。”随着中国迈向高质量发展的新阶段，对国土空间治理也提出了新要求：优化国土空间结构和布局，统筹考虑地上地下空间综合发展，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。国家陆续出台了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等文件，均提出统筹地上地下空间开发利用的总体要求。 （2）科学开发地下空间是新型城镇化建设和城市高质量发展的新出路 中国特色社会主义建设已进入新时代，城市的建设与发展也迈入新阶段。习近平总书记指出“要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。”新时期城市发展要向着以人为核心和高质量迈进，而随着城镇化快速发展，交通拥堵、环境污染、垃圾围城和土地紧缺等城市问题日益突出，使城市生活品质下降，背离了打造高质量城市的发展目标。因此，必须立足新发展阶段的新要求，贯彻新发展理念，在新发展格局下探寻未来城市高质量发展的新出路。作为“第四国土资源”的城市地下空间，其科学开发利用，是顺应城市发展规律的合理选择，是促进以人为核心的新型城镇化发展的客观需求。 （3）利用地下空间建设城市综合防灾体系是新形势下安全韧性发展的新方 向 近年来极端天气、环境危机及各种不可预测的突发事件给城市发展带来新挑战，提出了新要求。“韧性城市”作为一种新的城市发展理念，成为应对城市危机的新模式和城市可持续发展的新方向。党的二十大报告中也明确提出，要加强城市基础设施建设，打造韧性城市。地下空间由于其密闭性好、环境稳定性强等特点，是打造韧性城市的前沿阵地。通过合理开发与利用城市地下空间，能够统筹布局地上地下防灾空间、建立地上地下一体化主动防灾体系，提升城市整体防灾减灾能力。 （4）城市地下空间的开发利用是城市减碳和固碳的新机遇 推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。党的二十大报告中指出，要协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。这是立足我国进入全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标的新发展阶段，对谋划经济社会发展提出的新要求。城市地下空间在地热资源开发利用、降低城市地面污染、增加城市绿地面积、推动碳封存等方面具有巨大潜力，为城市的减碳固碳带来了新机遇。 1.22022年中国城市地下空间发展格局 依据国家发展改革委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》中“两横三纵”城镇化战略格局，结合本书地下空间发展的相关内容与指标，总结目前中国城市地下空间发展格局。 截至2022年底，中国城市地下空间呈现“三心六片三轴”的总体发展格局。如图1-1所 示。 其中，“三心”是指引领全国地下空间高质量发展的三大城市群地下空间发展中心，分别为京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区。“三心”的典型特征是地下空间开发利用以市场为主导，法治、建设、安全韧性等方面指标均领先全国，是引领全国地下空间高质量发展的第一梯队，是新时期实现“功能复合、立体开发”集约紧凑型发展的重要区域。 “六片”是指以各级中心城市为核心，不同规模城市群为主体，呈多元分布的地下空间集中发展片区，分别为粤闽浙沿海城市群、成渝城市群、山东半岛城市群、中原城市群、长江中 游城市群、北部湾城市群。“六片”的典型特征是区内城市群承载人口和经济的能力明显增强，各城市通过政府引导和市场力量共同推动地下空间快速发展，地下空间法治管理水平加快提升，地下空间建设规模相对其他区域增长更快，城市群中心城市的地下空间发展较为领先。 粤闽浙城市群地下空间集中发展片区，侧重于三省之间的融合发展，以区域内多个中心城市和都市圈为基础，实现地下空间发展质的飞跃；成渝与长江中游城市群地下空间集中发展片区虽不能与“三心”并驾齐驱，但在国家区域战略中的地位日益凸显，地下空间随之快速发展；北部湾城市群接连获得一系列国家重大战略的加持，为地下空间发展提供了优越的条件。 “三轴”是指中国三条城市地下空间开发利用轴线，分别为沿海、沿长江通道和京广线。中国城市地下空间高质量发展区域以轴线上“三心”、“六片”为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，形成“三心六片三轴”的地下空间总体发展格局。 图1-12022年中国城市地下空间发展格局 注：城市群划分依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》 1.32022年中国城市地下空间建设水平 截至2022年底，中国城市地下空间累计建筑面积29.62亿平方米。 受经济形势变化、疫情防控等多因素影响，2022年，中国城市地下空间新增建筑面积（含轨道交通、综合管廊等）约2.62亿平方米，同比减少7.22%，约占同期城市建（构）筑物竣工面积的23%，而长三角城市群以及珠三角城市群约占25%。 2022年各省区市中，新增地下空间建筑面积超过2000万平方米的依次为广东、江苏、浙 江、河南和山东，除安徽下降至不足2000万平方米，新增量靠前的地区基本与上年一致。如 图1-2所示。 图1-22022年各省区市新增地下空间建筑面积比较 数据来源：各地自然资源局、发展改革委、住房和城乡建设局、国防动员办公室，部分根据国家统计局及各地2022年国民经济和社会发展统计公报的数据计算 注：东部、中部、西部和东北地区划分方法依据国家统计局《东西中部和东北地区划分方法》（2011） 10个省区市的新增地下空间建筑面积比上年增长，主要集中在东部与西部地区。 21个省区市的新增地下空间建筑面积较上一年同期减少，中部、东北地区新增地下空间建筑面积同比均呈现下降趋势，其中山东、江西、西藏、宁夏、黑龙江均出现了超过30%的降幅。 1.4地下空间区域发展综评 依据国家统计局关于东、中、西部和东北地区的划分，分区域进行2022年度地下空间发展综合评价，以便深入剖析全国地下空间发展的区域特征，便于掌握全国地下空间发展的实时动态。 （1）东部地区——带动地下空间高质量发展的重要引擎 东部地区汇集了中国重要的社会资源、科创力量和资本市场，地下空间持续多元发展。2022年，东部地区半数的省市地下空间新增建筑面积保持同比上升，城市轨道交通建设进程快于其他地区，供需市场最大，地下空间专有技术与装备的创新表现出色。 北京、上海、河北、江苏等省市坚持综合施策，完善地下空间管理领域的政策法规，着力解决地下空间使用、运营难题。 （2）中部地区——地下空间建设速度放缓 2022年，中部地区适应新形势变化的能力偏弱，地下空间新增总面积同比下降超过12%。虽整体地下空间建设速度放缓，但在法制建设、规划引领及安全建造等方面深化落实高质量发展要求。 河南、湖北加快地下空间法制建设，新颁布的政策法规数量与主题类型排在全国前列。武汉、郑州、合肥、长沙等中部省会城市仍是地下空间区域发展先驱力量，省内城市间的分化进一步显现。 （3）西部地区——整体地下空间新增规模波动最小 2022年，西部地区地下空间新增总面积同比增加1.8%，是波动最小的区域。尽管西部地区58%的省区市地下空间新增面积下降率较高，但往年地下空间新增面积最大的四川、云南、陕西仍保持同比增长势头。 （4）东北地区——地下空间发展受冲击较大 2022年，东北地区在经济形势变化、疫情防控等多因素影响下，地下空间新增面积同比减少17.6%。其中，辽宁地下空间发展相对平稳，新增面积同期下降为三省中最少，政策法规的数量与类型增多。 2城市评价 2.1城市地下空间发展综合实力评价 （1）地下空间综合实力评价体系构建 随着以人为核心的新型城镇化战略深入推进，中国城市地下空间综合实力评价不仅要关注城市地下空间建设本身，同时应兼顾地下空间对经济与社会发展的贡献以及地下空间供给服务水平。 2022年地下空间综合实力评价标准体系秉承创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，设置建设指标、法治支撑、重要设施、安全韧性与发展潜力共五个单项评价要素。 现状建成地下空间情况 地下空间综合利用情况 地下空间管理体制 地下空间政策法规 地下交通设施系统 地下市政基础设施系统 地下物流系统 地下空间安全指标 地下生命线工程配套 地下避难防灾空间覆盖情况 地下空间专业高校配置 地下空间服务市场贡献 地下空间科研项目情况 （2）2022年城市地下空间发展综合实力单项评价排名 单项最佳的城市取100分并作为该项评价基数，各单项评价要素指标通过加权得出地下空间综合实力指标。 ①地下空间建设指标 地下空间建设指标主要考量该城市现状建成地下空间情况、地下空间综合利用两个方面， 2022年地下空间建设指标排名前10位的城市如图2-1所示。 现状建成地下空间情况 主要考量