国家公园入口社区建设标准指南专项研究

1 国家公园研究院 国家公园入口社区 建设标准指南专项研究 报告 nrdc.cn2023.10.20 国家公园研究院 国家公园研究院 为全面贯彻落实习近平生态文明思想、深入推进生态文明建设的重大战略部署，高质量推进国家公园建设，国家林草局和中国科学院在新一轮全面战略合作框架下成立了国家公园研究院。研究院的定位为：面向国家需求，坚持国际视野，努力建成国家公园领域最具权威性和公信力的研究和决策咨询机构；主要职责为：在国家林草局统筹下承办国家公园论坛，建立高端的国内外交流合作机制；办好《国家公园》中英文期刊，逐步办成国家公园及自然保护地领域国内外顶级期刊和科技交流平台；具体做好国家公园及自然保护地重大课题研究协调和编制国家公园监测、评估、咨询、发展等专题报告。更多信息，请访问：https://www.cninp.com.cn 自然资源保护协会（NRDC） 自然资源保护协会（NRDC）是一家国际公益环保组织，成立于1970年。NRDC拥有700多名员工，以科学、法律、政策方面的专家为主力。NRDC自上个世纪九十年代中起在中国开展环保工作，中国项目现有成员40多名。NRDC主要通过开展政策研究，介绍和展示最佳实践，以及提供专业支持等方式，促进中国的绿色发展、循环发展和低碳发展。NRDC在北京市公安局注册并设立北京代表处，业务主管部门为国家林业和草原局。更多信息，请访问www.nrdc.cn 封面图片： ©澧县人民政府 前言 入口社区是我国国家公园体制建设和国家公园建设实践的重要组成部分。也是统筹国家公园生态保护管理目标与当地社区可持续发展的重要抓手。 我国正在建设世界最大的国家公园体系。鉴于广布于我国国家公园内及周边人口众多的村镇及国家公园分区发展的需要，入口社区建设一直是国家公园建设相关政策中非常重要的一项内容。2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》提出：“周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调，鼓励通过签订合作保护协议等方式，共同保护国家公园周边自然资源。引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇”。1随着2021年7月《国家公园总体规划技术规范》2的出台及第一批各国家公园总体规划的编制和逐步实施，国家公园入口社区的规划和建设作为国家公园建设中的热点愈发受到关注。2022年6月国家林草局印发的《国家公园管理暂行办法》第三十四条规定，“国家公园周边社区建设应当与国家公园保护目标相协调。国家公园毗邻地区县级以上地方人民政府可以与国家公园管理机构签订合作协议，合理规划建设入口社区”3。2022年9月财政部、国家林草局《关于推进国家公园建设若干财政政策的意见》也提到，“引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区”4。 为支持我国国家公园建设，保护生态系统的原真性、完整性，进一步实现国家公园建设与社区发展的协同，促进人与自然和谐共生，自然资源保护协会（NRDC）积极支持和开展国家公园入口社区建设相关研究。基于这一目标，国家林业和草原局林草调查规划院与NRDC合作，共同就国家公园入口社区的政策法规、理论研究、规划实践、组织管理、典型案例等方面进行梳理，并在大熊猫国家公园（四川）荥经片区、宝兴片区，海南热带雨林国家公园莺歌岭片区、霸王岭片区，三江源国家公园杂多片区，以及拟设立神农架国家公园、青海湖国家公园进行了现场实地调研，搜集资料、总结经验、分析问题，共同探讨我国国家公园社会经济特点与发展路径，最终形成《入口社区指南标准专项研究报告》。报告结合国内外具体实践，分析我国国家公园入口社区建设的现状和存在问题，在政策法规、建设内容、中国实际、与上位规划的衔接性等方面提出建议，为我国国家公园入口社区管理、规划与建设提供参考。 在调研报告形成过程中，得到了大熊猫国家公园管理局（四川）、大熊猫国家公园（四川）荥经片区、中国科学院地理研究所、清华大学、北京林业大学、同济大学、中山大学等相关单位和专家的大力支持和帮助，在此一并表示感谢。 目录 第一章：国外情况01 1.1起源02 1.2政策法规02 1.3理论研究03 1.4规划实践04 1.5组织管理05 1.6入口社区分类06 1.7各国发展情况07 1.8国外国家公园入口社区案例10 第二章：国内情况11 2.1入口社区概念12 2.2政策法规12 2.3理论研究12 2.4工作实践15 2.6社区建设18 2.7组织管理18 2.8典型案例20 第三章：结论与建议22 3.1概念定义的丰富23 3.2与上位政策法规体系相衔接23 3.3注重建设内容的全国的实用性23 3.4注重我国社会经济情况特殊性23 3.5注重入口社区建设与上位规划的衔接性23 注释24 参考文献28 1 国外情况 1.1起源 在美国国家公园发展的早期，通常认为保护国家公园边界内的资源已经足够。但是随着国家公园的不断发展，位于国家公园边界附近社区的人类活动和自然状态同样会影响公园内部资源的管理，社区的发展对公园既有正面影响也有负面影响。正面影响包括社区居民可以获得额外的教育机会，生态系统得到保护，景观质量有所提升。负面影响包括人口增长导致物种减少，空气、水和噪音污染增加，游客体验质量降低。 因此20世纪90年代，美国意识到国家公园边界附近社区的重要性，认识到国家公园不能仅仅作为一个“孤岛”生存，入口社区的发展与国家公园的发展是密切相关的，于是开始重视入口社区的发展。 1995年，美国国家公园管理局认为国家公园入口社区是指与国家公园或其他保护地相邻的社区5。1998年，美国国家公园管理局将国家公园入口社区定义为毗邻国家公园或其他保护地的城市或镇，这些城镇通常是游客进入公园的门户和必经之地——游客们在这里露营或住在这里的酒店，在镇上就餐和购物，了解公园的自然和文化6。 从上面关于国家公园的认识可以看出，国家公园入口社区有四个特点。首先是毗邻国家公园或保护地；其次是进入国家公园的门户；第三是提供餐饮住宿服务；第四是展示国家公园文化。 考察国外关于入口社区的认识和发展路径，本报告国外关于国家公园入口社区的重点主要体现在政策法规制定和组织管理，相关研究文献梳理、入口社区规划实践、组织管理、入口社区分类等方面。 1.2政策法规 1.2.1美国 1.州与地方政府关系和职能的立法保障 在美国，州和地方政府的入口社区保护管理机制保障分为立法保障、制度设计、资金支持。立法保障指赋予州和地方政府保护和管理入口社区的权力，例如美国《国家步道系统法(1968)》7等。制度设计是通过法规规划、经济手段等制度设计实现保护和管理职能。资金支持是通过整合州和地方政府相关资金项目来实现。 2.国家公园管理局相关的立法授权 美国国家公园管理局与入口社区合作管理的机制保障分为立法保障、资金支持、合作保护。立法保障是联邦法律授权国家公园管理局与社区合作，将管理行动扩展到国家公园边界外。资金支持通过整合联邦政府相关资金项目提供多方资金支持。其中，联邦资助和技术援助的主要领域就包括社区规划、保护地役权和土地征用。合作保护上有很多细致、可操作性强的项目，例如“河流、小径和保护援助项目”。合作保护是法律法规、经济手段的有益补充，可以充分发挥社会多方力量、增强利益相关方交流沟通，从多方面促进入口社区可持续发展。 3.配套法律法规的逐步完善 美国黄石国家公园入口社区与公园的关系经历了转折与重构的发展历程，随着法律法规的逐步完善，形成了“排斥——权利限制——合作管理——部落自治”的发展脉络。《黄石公园保护法（1872）》8将原住民强制迁出国家公园，20世纪60年代少数族裔运动的兴起逐渐推动原住民社区在国家公园内的权利得到重视，《部落自治法（1994）》9使部落自治模式诞生。现在原住民入驻从事相关旅游项目。社区参与机制从“排除式”转变为“开放合作”，国家公园管理从传统的“中央政府集权管理”转向“当地社区自治管理”，重视原住民的权利，加强与原住民的合作管理，并探索社区保护地——部落公园的建立。 4.入口社区指导手册的编制与引导 美国在20世纪90年代，由于国家公园内部的设施开发被限制后，于是重点打造入口社区，为国家公园公园提供服务。1998年，美国国家公园管理局颁布《入口社区的机遇∶一个为农村地区入口社区提供的联邦项目指导手册》10。从社区规划、土地管理、自然资源管理、文化资源管理、经济发展、环境教 育、基础设施管理、工作培训、游憩管理和交通管理共10方面明确了入口社区的政策框架，为入口社区的发展提供资金和技术等帮助，促进联邦政府对入口社区建设和发展的支持。其中提供资金和技术援助的联邦部门和机构包括农业部、教育部、住房和城市发展部、内政部、环境保护局等。 1.2.2日本 社区参与机制方面，日本国家公园将内部区域分为“特殊区”与“普通区”，并在《自然环境保全法 （1972）》要求下“采取环境省、都道府县政府、当地社区多主体协商共建的治理模式”11，通过分区监管和多主体协同治理的方式避免原住民与政府之间的矛盾。《生物多样性基本法（2008）》等确立了社区参与国家公园评估决策的地位，采取地方倡议与志愿者活动等形式，创设“公园管理团体”制度12。发展趋势方面，进一步完善协同管理体系，维护与当地社区和民众的合作，保障公众参与公园规划的机会，加强自然景观保护。 1.2.3加拿大 加拿大国家公园社区和美国国家公园社区类似，但在社区和公园的关系上，经历了从政策排斥、经济召回到合作协同的过程。社区参与机制上，是通过“社区共管”来对国家公园进行管理。例如克卢恩国家公园。1990年政府与原住民签订《香平爱赛克土著人最终协定》13，同年按照该协议成立国家公园管理委员会。在该公园的管理上，采用社区共管中的“共管委员会”模式，主要是为了协调和解决原住民与公园之间的各种矛盾，包括原住民资源使用权、原住民传统文化与生产方式等方面的内容。 1.3理论研究 1.3.1文献数量 国家公园入口社区相关研究数量持续增加，但总量相比其他主题偏少。以“nationalparkgatewaycommunity”、“nationalpark entrancecommunity”、“nationalparkgateway community”为关键词，在webofscience核心库中进行检索，得到129篇相关文献。 1.3.2国家分布 发表文献和引用次数排名最高的10个国家按顺序分别是：美国、南非、加拿大、英国、澳大利亚、中国、意大利、波兰、罗马尼亚和西班牙。其中，美国、加拿大、中国属于集群，体现出美国国家公园研究的聚集性，以及中国对美国经验的研究借鉴。 1.3.3研究主题 从1995年至今，分别为社区发展、冲突与解决、生态系统和气候变化、社区生态系统服务和促进良好邻里关系。 1.3.4发展阶段 国家公园社区发展研究阶段包括 1）萌芽阶段（1990年以前）。研究主要集中在国家公园社区生活与生存状况的定性研究。 2）起步阶段（1991-1999年）。研究视角关注国家公园社区与生物多样性保护关系、社区管理、社区感知与态度等。 3）快速发展阶段（2000-至今）。研究深度与广度增加，国家公园社区居民的土地利用、社区与野生动物的冲突、社区管理与治理等议题不断进入研究者视野。但总体来说对国家公园入口社区研究较少。 1.4规划实践 1.4.1规划范围 入口社区是国家公园生态保护管理与地方行政管理交错地区，地权空间、生产空间、生活空间、居住空间在生态系统上是一个整体，但在所有权、使用权、经营权、管理权、自主权上是分离的。入口社区在国家公园总体规划中定位为服务保障区，其内在功能与外在功能是叠合的。 1.4.2功能定位 参照国外经验，结合我国国家公园对外服务和入口社区发展需求，入口社区规划主要考虑解决以下问题： 1）保护辐射。承担国家公园生态系统保护的缓冲带功能，减轻区域环境压力对国家公园生态系统的影响。入口社区良好的生态环境和生态保护功能促进国家公园生态系统完整性及区域连通