数字时代治理现代化研究报告（2023年）——大模型在政务领域...

数字时代治理现代化研究报告 --大模型在政务领域应用的实践及前景 (2023年) 中国信息通信研究院政策与经济研究所中国信息通信研究院产业与规划研究所2023年12月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。 转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 前言 当前，生成式人工智能大模型成为各行各业关注重点和热议话题。以ChatGPT、Bard为代表的大模型是人工智能技术的一次飞跃，代表着AI技术从感知世界、理解世界向创造世界的跃迁。政务领域涉及大量内容生产及人与人交互环节，与生成式AI大模型高度的信息收集、文本总结、智能交互能力契合度较高，是未来生成式AI大模型应用的肥沃土壤。 自大模型工具出现以来，全球各国纷纷探索新技术在政府治理中的应用可能，推动形成一波以智能化为主要特征的数字政府改革浪潮。从应用广度看，大模型在政务领域的应用探索已较为普遍，包括美国、英国、澳大利亚、加拿大、新加坡、日本、韩国在内的18个国家或地区已将大模型应用在政府事务管理中，场景覆盖政府内部办公、政务信息公开、政务服务提供、民生服务优化和国防航天等5大领域13个细分场景。从应用深度看，部分国家在政务领域的大模型认知率、利用率达到较高水平，罗兰贝格咨询公司预计，在充分应用的前提下，预计大模型将推动公共服务行业降低1.8%的经营成本。从部署推进看，新加坡、日本、美国等实践较为靠前，已推动地方分散探索向集成应用转变，在部署方式、数据处理等方面做出统筹安排。 为用好大模型技术这把“双刃剑”，各国积极推动组织、人才、技术等变革以适应新的治理挑战，同时加快政务领域大模型应用规范。2023年以来，韩国、新加坡、美国、英国、澳大利亚、新西兰、日本、加拿大、丹麦等9个国家相继出台政府机关（公务员）使用生成式AI的临时指南，通过明确使用原则、框定场景范围、建立监管规范等规避技术风险，推动应用趋向合规。但由于技术尚处于快速发展阶段，治理政策的模糊性仍然存在：一方面尚未形成有关政府应用人工智能 技术的完善风险治理框架；另一方面，场景分类分级和全流程监管规范较为粗糙，无法实现新技术应用行为的全覆盖。 我国政务领域大模型应用尚处于起步探索阶段。经梳理统计，国内至少有56家大模型厂商在政务领域开展了布局，其中，百度、智谱华章、科大讯飞、商汤科技、中国科学院自动化研究所、阿里云、360和昆仑万维等15家厂商的大模型产品通过备案。北京、上海、杭州、深圳等地出台政策推动政务领域大模型应用落地，政务热线、智能客服、城市治理、医疗、教育是重点落地方向。随着生成式AI大模型的快速发展，预计未来相关技术将广泛应用于各地智慧城市建设、政务服务提供中，成为推动新一轮治理变革的强大力量。政府机构需要强化前瞻部署，主动应对新技术变革带来的机遇和挑战，从战略、业务、组织、风险多个层面对大模型技术形成充分认知，加快探索适合我国的政务大模型开发和应用可行路径，加速政府治理现代化。 目录 一、AI大模型带来政府治理变革新机遇1 二、全球掀起政务领域大模型应用浪潮2 （一）探索推进较快，应用前景广阔2 （二）覆盖场景丰富，技术潜能初现5 （三）部署方式多元，尚无统一路径14 （四）配套措施全面，力度持续强化17 三、各国加快政务领域大模型应用规范19 （一）发布临时指南，使用趋向合规19 （二）厘清关键风险，提出管控原则22 （三）框定场景范围，分类推进应用25 （四）建立使用规范，形成监管闭环27 四、我国政务领域大模型技术应用进展29 （一）整体尚处起步探索阶段29 （二）政策规范有待细化完善34 （三）国内典型应用实践36 五、趋势展望40 （一）平衡应用风险与收益41 （二）强化技术与场景融合41 （三）推动内外部生态建立42 （四）加大高质量数据供给43 图目录 图1生成式人工智能的产业影响波次顺序4 图2新加坡Pair公务员文书写作系统8 图3日本横须贺市发布由ChatGPT撰写的新闻9 图4葡萄牙司法使用指南项目12 图5日本横须贺市机关人员关于ChatGPT回复准确性的调查结果23 图6AIGC在公共部门应用的风险矩阵26 图7公务人员使用文本生成AI的提示技巧29 图8政务领域相关场景厂商数量分布30 表目录 表1各国（地区）政府对大模型技术的应用情况3 表2大模型在政府治理中的应用场景分布5 表3主要国家（地区）发布的政府机构应用AIGC指南21 表4主要国家（地区）关于政务领域AIGC应用原则24 表5国内大模型厂商在政务领域的布局情况31 表6我国各地区发布的政务领域大模型应用政策34 一、AI大模型带来政府治理变革新机遇 当前，人工智能领域科技创新异常活跃，日益成为改变世界竞争格局的重要力量。一批里程碑意义的前沿成果陆续突破，以ChatGPT为代表的大模型技术引发通用人工智能新一轮发展热潮。凭借强智能性、强通用性、强交互性优势，大模型与交通、医疗、工业等传统行业深入融合，成为进一步推动产业发展和治理变革的关键力量。在工业领域，大模型实现汽车、建模等设计的自动优化，通过物流、安防实现智能化管理；在医疗领域，大模型实现蛋白分子的结构预测，辅助医生影像读片与分析病例报告，推出AI陪护与交互式心理咨询；在金融领域，大模型催生了数字员工，借助AI客服、AI投资顾问、AI财务实现服务的自动化，并进一步优化投资管理与风险管理。 政务领域涉及大量内容生产及人与人交互环节，与生成式AI高度的信息收集、文本总结、智能交互能力重叠较高，是未来大模型应用的肥沃土壤。一方面，政府应用人工智能技术具备良好基础。IDC数据显示，2022年中国人工智能政府行业应用渗透度为52%，仅次于互联网行业（83%）和金融行业（62%）。1据国家发展改革委官方披露，我国政府数据资源占全国数据资源的比重超过3/4，将为大模型训练和持续更迭提供丰富的基础燃料。2另一方面，随着数字政府建设深入，政务服务的普惠化便利化水平不断提升，线上线下服务量随之激增，迫切需要运用新的技术手段解决政府回应能力不足问题。以12345政务服务热线为例，2020-2022年北京市受理群众热线反映分别为1104、1485、7592万件，三年增长588%，其中，简单的咨询答复类热线2022年占比达88%。利用生成式AI智能交互、文档制作 1IDC，《2022-2023中国人工智能计算力发展评估报告》，2022年12月。 2参见https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202303/t20230317_1351341_ext.html。 等核心能力，能大幅缓解超大城市热线咨询激增带来的服务压力。3 AIGC时代数字政府建设也将面临新的变革机遇。其一，改变现有人机互动模式，推动“互联网+政务服务”向“智能+政务服务”演进升级。在服务需求端，通过拟人化交流、类人化互动，大模型能够增强问询系统对用户自然语言和问询上下文的理解能力，自动精准抽取用户需求，提高回复准确性和办事成功率；在服务供给端，能够实现对服务引导、咨询等重复性工作的取代或智能辅助，大规模替代和优化政务服务前端人力劳动，减轻服务压力。其二，革新内容生产方式，实现会议记录、文书撰写等部分行政活动的自动化替代，消解不必要的行政负担，让政府人员尤其是基层人员从“繁文缛节”中解放出来，投入到前瞻性、全局性、创新性的工作之中，更多地扮演回应复杂问题的综合协调者和最终决断者。其三，形成“模型即服务 （MaaS）”的新型服务形态，与传统的IaaS（基础设施即服务）、PaaS（平台即服务）、SaaS（应用即服务）一起成为政务云平台的构成要素，共同为“一网通办”“一网统管”“一网协同”等上层政务应用系统赋能，改变现有数字政府建设格局。 二、全球掀起政务领域大模型应用浪潮 （一）探索推进较快，应用前景广阔 自以ChatGPT为代表的大模型工具出现以来，全球各国纷纷探索新技术在政府治理中的应用可能，推动形成新的一波以智能化为主要特征的数字政府改革浪潮。从应用广度看，生成式AI大模型在政务领域的应用探索已较为普遍。截至2023年10月，已有美国、葡萄牙、英国、爱尔兰、丹麦、澳大利亚、加拿大、阿联酋、卡塔尔、以 3北京市政务服务管理局，《2022年北京12345市民服务热线年度数据分析报告》。 色列、新加坡、日本、韩国、印度、马来西亚、柬埔寨等18个国家或地区将大模型应用在政府事务管理中。在应用层级上，既包括当地中央政府部门，也包括地方机构，如美国联邦政府机构总务管理局、华盛顿州政府、波士顿市等同步推进大模型技术应用，日本中央政府部门农林水产省、一级行政区划东京都、地方政府横须贺市等也均在政府办公中使用ChatGPT等大模型工具。在应用场景上，覆盖了文本生成、服务提供、决策分析到科研创新等多类场景，大模型作为辅助工具融入到政府活动的方方面面。此外，也有个别地区或部门出于数据安全风险等原因颁布指令，有期限地禁止公务人员使用大模型工具，如美国环保局、缅因州政府等。 表1各国（地区）政府对大模型技术的应用情况 序号 国家/地区 应用范围 1 美国 众议院、国防部、国家航空航天局（NASA）、卫生与公共服务部、总务管理局，以及8个州、市、县等 2 加拿大 公务人员使用大模型产品进行办公 3 英国 财政大臣使用ChatGPT撰写演讲稿 4 丹麦 首相使用ChatGPT撰写演讲稿 5 葡萄牙 司法部、112政府紧急热线 6 爱尔兰 农业部、交通部 7 罗马尼亚 总理使用类ChatGPT的AI助手 8 澳大利亚 内政部 9 新加坡 科技研究局、劳动力局、卫生部等 10 日本 农林水产省、东京都、福岛县、栃木县、神奈川县横须贺市、北海道当别町等 11 韩国 首尔120山茶呼叫中心 12 印度 电子和信息技术部、教育部 13 马来西亚 科学、技术和创新部 14 柬埔寨 数字政府委员会 15 中国台湾 台湾地区教育事务主管部门、台北市教育局、台南市教育局、花莲县 16 阿联酋 迪拜水电局、电信和数字政府监管局、国家政府门户网站 17 卡塔尔 国家政府门户网站 18 以色列 总统使用ChatGPT撰写会议致辞 来源：根据公开资料整理 从应用深度看，大模型在政务领域的认知率、利用率达较高水平，应用前景广阔。人工智能研究公司Goatman发布的调研数据显示，50%以上的日本都道府县政府在使用ChatGPT。4日本野村综合研究所开展的网络问卷调查显示，政府部门对ChatGPT的利用率达17.5%，仅次于信息通信业（32.8%）和制造业（19.2%）。5针对加拿大公共服务部门1320名公务员的调查显示，11%的公务员在工作中使用过ChatGPT、Bard等AI大模型工具。6著名管理咨询公司罗兰贝格 （RolandBerger）预计，生成式人工智能大模型落地的第二波就是教育、通信、公共服务等行业，这些行业虽然信息化投入相对较少，但生成式人工智能技术带来的价值空间广阔。在充分应用的前提下，预计大模型将推动公共服务行业降低1.8%的经营成本。 图1生成式人工智能的产业影响波次顺序 来源：罗兰贝格 4Goatman，《关于全国47个都道府县的ChatGPT引进和使用情况调查》，2023年8月。 5日本野村综合研究所，《日本ChatGPT使用趋势（截至2023年6月）》，2023年6月。 6GlobalGovernmentForum，《十分之一的加拿大公务员已经在工作中使用人工智能》，2023年8 月。 从部署推进看，新加坡、日本、美国等实践较为靠前，已推动各地分散探索向集成应用转变。部分国家深刻认识到大模型技术对政府治理的变革性影响及其突出的安全风险隐患，开始尝试在部署方式、数据处理等方面做出统筹安排，以提升政府对新技术的集成应用能力。日本数字厅与微软合作，在政府数据中心设置AI大模型产品使用的高处理能力设备，以处理政府机密信息；新加坡设置A