宏观观察2024年第03期（总第512期）：CCER重启将助力金融支持低碳科技发展

Ω 研究院 中银研究产品系列 ●《经济金融展望季报》 ●《中银调研》 ●《宏观观察》 ●《银行业观察》 ●《国际金融评论》 ●《国别/地区观察》 作者：赵廷辰中国银行研究院 电话：010–66591558 签发人：陈卫东 审稿：王家强李佩珈联系人：王静刘佩忠 电话：010–66596623 ＊对外公开 ＊＊全辖传阅 ＊＊＊内参材料 2024年1月8日2024年第03期（总第512期） CCER重启将助力 金融支持低碳科技发展＊ 低碳科技是实现碳达峰碳中和的关键支撑，但目前大量技术在商业应用方面尚不成熟。前沿低碳产业一方面急需融资实现规模化量产，在量产中加快技术进步，另一方面因尚未形成商业效益，难以为金融机构提供合意投资收益率。为破解这一困局，需为金融业创造外部抓手。国家核证自愿减排机制（CCER）将于时隔6年后重启。CCER具有服务前沿低碳技术等特点，使其有望成为统筹谱写“科技金融”和“绿色金融”两篇大文章的坚实支点。未来建议：一是围绕《科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030年）》进一步拓展CCER方法学。二是人民银行碳减排支持工具应依托CCER在支持范围、利率、期限等方面进行优化。三是加快碳交易领域立法。四是金融机构应围绕CCER加快开发碳金融产品、开展业务营销。 CCER重启将助力金融支持低碳科技发展 低碳科技是实现碳达峰碳中和的关键支撑，但目前大量技术在商业应用方面尚不成熟。前沿低碳产业一方面急需融资实现规模化量产，在量产中加快技术进步，另一方面因尚未形成商业效益，难以为金融机构提供合意投资收益率。为破解这一困局，需为金融业创造外部抓手。我国财政曾为风光电发展提供补贴，撬动绿色金融投资，取得良好成效，但目前财政支出空间已较为有限。国家核证自愿减排机制（CCER）时隔6年后重启，或将成为新抓手。CCER聚焦尚不具备商业效益的前沿低碳技术；通过销售碳减排量可提高低碳产业未来收益；能够科学准确地度量碳减排量；项目开发与交易向全社会开放。这些特征使得CCER有望成为撬动金融支持低碳科技的坚实支点，为统筹谱写“科技金融”和“绿色金融”两篇大文章创造有利条件。未来建议：一是围绕《科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030年）》进一步拓展CCER方法学，为金融支持科技进步提供更多着力点。二是人民银行碳减排支持工具应依托CCER在支持范围、利率、期限等方面进行优化，形成激励绿色金融的政策合力。三是加快碳交易领域立法，澄清CCER、碳配额等碳资产的法律属性，夯实碳金融业务法律基础。四是金融机构应聚焦CCER前沿低碳产业，加快开发碳金融产品、开展业务营销。 一、金融支持低碳科技需要新抓手 推动低碳科技进步是实现碳达峰碳中和的必要条件。要构建三方面技术与产业体系。一是能源供给端要由传统煤电产业，转变为风、光、水、核、地热等零碳能源产业体系。二是能源消费端要使制造业、交通运输业和建筑业等由使用化石能源转变为使用绿电、绿氢。三是在碳汇方面，要建立健全碳捕集封存（CCS）产业和各种生态碳汇产业。2022年科技部等九部门联合发布《科技支撑碳达峰碳中和实施方案 （2022—2030年）》，为低碳技术发展方向提供指南。其中有大量技术在商业应用方面尚不成熟，包括海上风电、光热发电、地热发电、海洋能发电、新型核能发电等各类供电技术，各类智能电网技术，空气储能、液态和固态等锂离子电池、钠离子电池等各类储能技术，钢铁、水泥、有色、化工等各类低碳零碳生产技术，绿色低碳建筑 技术，新能源载运和绿色交通技术等等。国际能源署（IEA）报告显示，全球仅在能源行业所需的碳中和技术中，目前就有约50%还不成熟，这可能是我国乃至全球碳中和的最大挑战。但也正因为技术进步还有巨大空间，绿色低碳产业具有极高的发展上限，在房地产等传统产业和动能衰弱情况下，能够成为我国未来高质量发展的新引擎。 推动低碳科技进步，需要在金融支持下加速实现规模化量产。当低碳技术还处于“从0到1”的实验室阶段时，进步速度主要取决于基础科研水平，应由财政资金给予支持。而当技术“从1到2”走向商业化应用阶段时，需通过规模化量产来加快技术进步、降低生产成本，这就离不开金融资金的支持。我国光伏产业发展便是例证。光伏是绿色金融支持重点，例如2013年至2017年年中期间1，贷款年均增速高达42%， 余额超过2000亿元，推动同期全国光伏发电装机规模扩大近19倍，每度电发电成本降低40%（图1）。 图1：中国光伏装机规模与光伏发电度电成本 0.20 0.18 0.16 0.14 0.12 0.10 0.08 0.06 0.04 0.02 0.00 2011201220132014201520162017201820192020 光伏度电成本（美元/千瓦时）光伏装机（右轴，十亿瓦特） 300 250 200 150 100 50 0 资料来源：国际可再生能源机构 金融支持早期低碳产业的经济回报较差。早期技术不成熟，投资新建项目收益率低。例如，近几年来我国新建光伏发电成本才逐步与煤电看齐甚至更低，此前多年光伏发电成本明显高于煤电。而电网以相同电价收购煤电和光电，投资新建光伏电站回 12018年后数据统计口径发生变化，前后口径不完全一致。 报率明显低于煤电。这一问题如果解决不好，或将影响金融积极性。 政府财政支出能够增强低碳项目经济性、撬动金融资金，但财政支出空间有限。财政为低碳产业发展提供补贴、贴息或担保，能够提升投资收益率、分担投资风险。例如在光伏产业发展中，国家允许电网以高于煤电的价格收购光电和风电，电价之差由国家可再生能源补贴基金弥补。较高的电价确保了风光电项目合理的内部收益率 （一般认为可达8%左右），使其具备了吸引金融投资的基本条件。可再生能源补贴政策为促进我国光伏、风电产业的成长发挥了巨大作用，但也存在一些问题。多地曾出现“骗补”或“弃电”现象，而且2016年后可再生能源发展基金入不敷出问题愈发突出，一度造成累计数千亿元的补贴缺口。2015年起补贴标准多次下调。目前无论是集中光伏、陆上风电等较成熟产业，还是光热发电、海上风电等尚不成熟产业，国家均已不再补贴新建项目。近年来国家各项财政支出较大，而收入来源相对紧张，未来财政加大支持前沿产业的空间或将受限。 除财政支持外，国家核证自愿减排（CCER）机制可成为提升低碳产业收益率的又一重要途径。CCER机制能够科学度量低碳项目产生的碳减排量，并通过碳市场交易将核证减排量售与其他企业，这就将碳减排效益转化为了经济效益。2023年，CCER在暂停6年后重启，为撬动金融投资创造了条件。 二、我国CCER机制发展历程与重启 《京都议定书》创设了国际清洁发展机制（CDM）。1997年，各国在《联合国气候变化框架公约》下签署《京都议定书》，为落实“共同但有区别的责任”原则提供了具体方案。所谓的“附件1国家”（主要是发达国家）有强制减排义务，到2012年需完成一定的量化减排目标。《京都议定书》创设了国际碳排放权交易机制（IET），分配给每个附件1国家一定的碳配额单位（AAU），该国排放总量不应超过碳配额量，配额不足或盈余的国家间可买卖AAU。所谓的非“附件1国家”（主要是发展中国家）没有强制减排义务或目标。但为了让这些国家参与全球减排，《京都议定书》创设了清洁发展机制（CDM），非附件1国家可自愿减排，例如发展风力或太阳能发电等，风 光电相比常规燃煤发电减少了碳排放，可据此开发碳“核证减排单位”（CER）。非附件1国家获得CER后可卖给附件1国家，帮助其完成强制减排目标2。 图2：CDM机制下全球及主要国家CER获得量（单位：%） 400 350 300 250 200 150 100 50 0 全球印度中国其他国家 资料来源：联合国气候变化框架公约 图3：截至2011年国家批准CDM项目数量行业分布（单位：%） 甲烷回收利用 节能和提高能效 新能源和可再生能源 新能源和可再生能源节能和提高能效甲烷回收利用燃料替代原料替代氧化亚氮分解HFC-23分解垃圾处理资源回收利用造林和再造林SF6回收利用 资料来源：中国清洁发展机制基金 2此外还创设了联合履约机制（JI），允许附件1国家之间开展核证碳减排量交易。 CDM机制曾推动金融支持中国光伏、风电产业发展。中国是CDM机制下最大的CER开发方。尤其是在2010-2012年间，中国每年获得CER数量可占全球总量的2/3（图2）。其中，超过7成获批项目是风光电等新能源发电项目（图3）。CDM机制带动了金融资金涌向风光电产业。根据中国清洁发展机制基金统计，截至2010年对外销售CER为我国带来资金约20亿美元，间接撬动融资资金达数百亿美元，其中大部分流向了风光电产业。 图4：2017年CCER备案项目行业分布 资料来源：根据公开资料整理 CDM机制的衰落，催生了我国CCER机制。《京都议定书》第一履约期（截止到2012年底）结束后，附件1国家进一步的减排承诺极低，使其购买发展中国家CER来 完成减排目标的需求不足。特别是欧盟宣布2013年起将只购买最不发达国家开发的CER（由于美国退出了《京都议定书》，欧盟是CER主要买家），CDM机制由盛转衰，开发量大幅减少（图2）。在此背景下，CDM机制的中国版CCER机制诞生。2012年，国家发改委印发《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》和《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》，创设CCER机制，2015年正式启动CCER交易。CCER机制大量借鉴CDM方法学，企业不再申请国际CER后可转而开发国内CCER项目。但由于当时各界减 碳意识比较薄弱，企业和个人自愿购买CCER需求很小。2013年，强制性的碳配额交易开始在7个地区试点。当地重点控排企业碳排放超过其碳配额后，需要购买碳配额或CCER，这为CCER创造了市场销路。2017年3月，国家发改委因“温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范”等原因，暂停新增CCER项目和减排量的备案签发。到2017年，CCER项目备案数超过800个，其中各类新能源发电项目占据大半（图4）。 多家商业银行曾围绕CCER开展了碳金融3业务。例如2015年上海浦发银行发放了全国首笔CCER质押融资贷款4；2014年国开行等承销了我国第一支碳债券，该债券采取“固定利率+浮动利率”，浮动利率与CCER未来收益挂钩5。但由于CCER交易实际只运行了大约2年，制约了CCER碳金融服务的进一步扩展。 目前CCER重启基本就绪。随着2021年全国碳配额市场启动交易，各界对CCER重启的期待不断升温。2023年5月，北京绿色交易所完成CCER注册登记系统和交易系统安全测试服务公开采购，CCER交易基础设施准备工作基本完成；2023年10月生态环境部联合市场监管总局在对原管理办法进行修订、征求意见后，发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》；此后生态环境部又根据《管理办法》发布了CCER项目第一批4个方法学，包括光热发电、海上风电、造林、红树林营造。随着各项配套政策逐步落地，目前CCER重启已基本就绪。 三、CCER重启成为金融支持低碳科技新抓手 CCER具有“四性”，重启后能为金融支持低碳技术与产业成长提供有力抓手。 第一，CCER机制要求项目具有“额外性”，这使相关金融支持能够聚焦于低碳科技前沿。CCER机制只支持技术尚不具备商业性、能够产生额外碳减排量的项目。碳减排量是相对量，要求首先确定一个在当时经济、技术条件下商业可开发的常规情形 （被称为基准线情形），测算基准线情形下的碳排放量。再测算CCER项目情形产生的碳排放量，与基准线情形相减得到碳减排量。碳减排量经核证后可获得CCER。如何确 3本文涉及碳金融的各项概念可参见2022年4月证监会发布的金融行业标准文件《碳金融产品》。 4参见《助企业盘活存量碳资产，浦发银行推碳资产质押融资》，经济日报，2015年5月28日。 5参见《国内首单“碳债券”发行》，中国金融新闻网，2014年5月12日。 定基准线并测算减