计算机行业深度报告：公共数据授权运营：数据要素价值释放的核心

公共数据授权运营已经成为数据要素市场建设的关键突破口 公共数据，是指各级政务部门、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据，包括政务数据和公共服务数据。公共数据是数据要素市场的重要基础资源，具有不可替代性。我国政府部门掌握的数据资源占据全社会数据资源总量的80%左右。根据麦肯锡测算，我国公共数据开放的潜在价值高达10万亿-15万亿元，占2020年全国财政收入约55%-82%。公共数据开发利用主要包括三个方向：一是政府部门之间（G2G）的数据共享，二是政府部门向社会（G2S）的数据开放，三是公共数据授权运营。比较而言，公共数据授权运营能够更加充分体现公共数据的要素特征和价值，逐渐成为公共数据开发利用的主流模式。 国家及地方性政策不断出台，推动各地开展公共数据授权运营 国家“十四五”规划首次提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》中第四条中明确提出“探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”，并提出公共数据指导定价等创新举措。此后，多地积极响应国家顶层设计，先后发布公共数据相关地方性法规及政策。 各地积极探索授权运营模式与收益分配机制 （1）从各地公共数据授权运营的实践经验上看，目前主要有集中统一的授权、分行业集中的数据专区两种模式：一是集中统一的政府授权运营模式。公共数据管理部门通过地方性立法、数据授权协议等方式，统一集中授权单一主体承担公共数据基础设施建设工作，典型代表有上海、青岛等。二是分行业的数据专区模式。公共数据管理部门、行业管理部门通过地方性立法、数据授权协议、部门政策规章等方式，授权多个行业专业领域主体开展公共数据授权运营工作，典型代表有北京、杭州等。 （2）政府参与公共数据运营收益分配的模式可分为两种：一是与获得授权的公共数据运营机构，约定分成将一定比例的数据运营收益返回至政府财政。二是转让数据特许经营权，获得一次性收入。 投资建议 公共数据运营环节：推荐深桑达、山大地纬、久远银海、太极股份、拓尔思，受益标的包括易华录、思特奇、银之杰、国新健康、中科江南、广电运通、德生科技、新点软件、开普云等。 数据产品/服务提供环节：推荐航天宏图、普元信息、中科星图、上海钢联，受益标的包括海天瑞声、卓创资讯、超图软件、三维天地、测绘股份等。 数据交易环节：推荐安恒信息，受益标的包括广电运通、浙数文化、人民网、新华网、每日互动等。 风险提示：政策落地不及预期；市场竞争加剧。 1、公共数据授权运营成为数据要素市场建设的关键突破口 公共数据，是指各级政务部门、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据，包括政务数据和公共服务数据。政务数据是指国家机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织履行法定职责收集、产生的各类数据。公共服务数据是指供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织提供公共服务过程中收集、产生的各类数据。公共数据既可以支撑公共服务主体的公共管理活动和公共服务决策行为，同时也可以为整个社会提供公共可重用的数据资源，成为重要的数据要素供给来源。 公共数据是数据要素市场的重要基础资源，授权运营助力公共数据价值释放。 我国政府部门掌握的数据资源占据全社会数据资源总量的80%左右。根据麦肯锡测算，我国公共数据开放的潜在价值高达10万亿-15万亿元，占2020年全国财政收入约55%-82%。 公共数据开发利用主要包括三个方向。一是政府部门之间（G2G）的数据共享，主要任务包括加强顶层设计、压实责任机制、促进数据回流、畅通供需环节、推动数据融合、加强共享评价等。二是政府部门向社会（G2S）的数据开放，主要任务包括健全开放体系、完善开放机制、提高开放实效、推进场内开放、控制开放风险、加强开放评价等。三是公共数据授权运营，主要包括建立授权机制、明确授权条件、明确主体责任、加强要素供给、合理分配收益、构建开发生态等。三者相比较而言，公共数据授权运营在针对性、指向性、可控性、专业性、竞争性等方面具有较为明显的比较优势，也能够更加充分体现公共数据的要素特征和价值，逐渐成为公共数据开发利用的主流模式。 图1：公共数据开发利用主要包括三个任务方向 公共数据授权是指按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，在保护个人信息、商业秘密、保密商务信息和确保公共安全的前提下，向社会提供数据产品和服务。公共数据授权运营的关键参与主体有六方，分别是数据提供方、数据需求方、授权运营方、开发利用方、平台运营方、监督管理方。 数据提供方：公共数据是各级政府部门、企事业单位在依法行政履职和提供公共服务过程中产生的数据，依照授权运营合同约定向公共数据主管部门提供公共数据资源，并为所提供公共数据质量及数据安全负责，以政府部门、国有企事业单位为主。 数据需求方：向授权运营方采购公共数据产品和服务的数据消费者，如银行、医院、保险、社会用户等需要使用数据的企业。数据需求方无权将获取的数据有偿或者无偿转让给第三方，需承担维护公共数据安全义务，接受政府部门及公共数据提供者对其公共数据利用行为的追踪、评估和监督。 授权运营方：政府批准的依法依规获取公共数据运营特许授权的企业。负责数据供需对接等业务拓展工作以及挖掘、收集和承接数据需求方的场景和数据需求，开发场景化的数据产品。授权运营方享有数据加工使用权、产品经营权，由授权运营方加工数据资源，向社会提供数据产品和服务。 开发利用方：开发利用方承接授权运营方的数据产品开发任务，负责具体的场景化数据产品开发与上线，借助公共数据授权运营平台对被授权的数据进行增值开发利用。 平台运营方：负责公共数据授权运营平台的建设、运营、运维，为其他各方提供技术支持服务。 监督管理方：公共数据授权运营需要全流程进行监管，地方政府公共数据监管部门一般为各地大数据主管部门，如大数据局、政数局，也有部分区域为工信、经信、网信部门，负责公共数据场景与数据授权和数据授权运营全流程合规监管。 图2：公共数据授权运营平台的关键参与主体有六方 2、国家及地方性政策不断出台，推动各地开展公共数据授权 运营 国家不断出台政策推动公共数据授权运营。国家“十四五”规划首次提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》中第四条中明确提出“探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”，并提出公共数据指导定价等创新举措。 表1：国家不断出台政策推动公共数据授权运营 “数据二十条”发布以来，多地积极响应国家顶层设计，先后发布公共数据相关地方性法规及政策。北京、浙江等地先后将“公共数据授权运营”写入地方法律法规文件，广东、四川、贵州等地也各自开展了公共数据授权运营探索。 表2：公共数据相关地方性法规及政策陆续出台 3、各地积极探索授权运营模式与收益分配机制 3.1、目前公共数据授权运营模式可分为集中授权与行业专区授权模式 从各地公共数据授权运营的实践经验上看，目前主要有集中统一的授权、分行业集中的数据专区两种模式： 一是集中统一的政府授权运营模式。公共数据管理部门通过地方性立法、数据授权协议等方式，统一集中授权单一主体承担公共数据基础设施建设工作，包括数据承载设施、数据治理开发平台、数据授权运营管理平台等，负责统筹数据开发产业生态、拓展数据应用价值场景。公共数据管理部门、各行业管理部门作为监管方，对被授权运营主体开发运营全过程进行监管。 图3：政府统一集中授权单一主体承担公共数据基础设施建设工作 典型代表有上海、青岛等。例如，上海市组建上海数据集团，依据《上海市数据条例》《上海市政府办公厅授权数据集团开展公共数据运营业务》，上海数据集团获取公共数据社会化开发利用授权，启动授权运营平台的建设工作，服务多个数据授权开发利用方。数据集团作为公共数据被授权运营主体，负责投资、建设、运营公共数据运营平台，该平台将作为上海市公共数据授权运营的统一平台。青岛市授权具有国资背景的华通集团及所属华通智研院开展该市全部公共数据授权运营，负责数据安全合规供给，对外提供数据产品或服务。 表3：上海、青岛等地采用集中统一的政府授权运营模式 二是分行业的数据专区模式。公共数据管理部门、行业管理部门通过地方性立法、数据授权协议、部门政策规章等方式，授权多个行业专业领域主体开展公共数据授权运营工作，行业主体发挥行业优势，行使本行业领域内公共数据加工使用权利，公共数据管理部门、各行业管理部门作为监管方，对被授权运营主体开发运营全过程进行监管。 图4：政府授权多个行业专业领域主体开展公共数据授权运营工作 典型代表有北京、杭州等。《北京市公共数据专区授权运营管理办法（征求意见稿）》中明确提出设立领域类、区域类及综合基础类数据专区，公共数据专区采取政府授权公共数据运营管理模式。不同专区由具有技术能力和资源优势的企事业单位或科研机构开展专区建设和运营。在金融公共数据领域，北京市已经探索出了一种以场景为牵引的、分行业的数据专区模式。该模式实施始于2020年9月北京金融控股集团有限公司获得了北京市政府的授权，开始运营金融公共数据专区。在2023金融街论坛年会“科技助力金融业高质量发展”平行论坛上，北京金控集团董事长范文仲介绍，北京金融控股获授权运营的北京金融公共数据应用专区已汇聚公共数据超过50亿条，涵盖300多万个市场主体，专区数据汇聚质量及更新效率均处于全国领先水平。 表4：北京、杭州等地采用分行业的数据专区模式 3.2、公共数据价格形成机制与收益分配机制为重中之重 国家数据局正在推进政府对公共数据的规范化管理，加快为公共数据定价提供明确的政策导向，促进公共数据的合理利用和开发。11月，国家发展改革委价格司会同国家数据局筹备三组召开座谈会，听取相关方面对加快建立健全符合公共数据要素特性的价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用等问题的意见。国家发展改革委价格监测中心、中国人民银行征信中心、有关银行和企业参加会议。12月12日消息，国家发展改革委价格司会同国家数据局筹备三组再次召开座谈会，听取相关领域专家对加快建立健全符合公共数据要素特性的价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用等工作的意见建议。 公共数据运营的收益分配主要涉及两个层面，一是政府收益，二是参与数据运营并贡献价值的参与方的收益。目前，共识度比较高的是对于参与数据运营过程中的生态各方角色，则依据其提供的产品或服务价值来约定收益的比例。如数据产品提供方则获得产品销售收入，第三方服务机构则按其提供的咨询服务、评估服务等获得第三方服务费，而数据商则依据其产品开发服务获得相应报酬，数据经纪人则依据其促成的交易按比例获得回报。 政府参与公共数据运营收益分配的模式可分为两种：一是与获得授权的公共数据运营机构，约定分成将一定比例的数据运营收益返回至政府财政。以长沙为例，《长沙市政务数据运营暂行管理办法（征求意见稿）》规定：政务数据运营主体包括数据权属主体、数据运营主体和数据加工主体。长沙市人民政府是长沙市政务数据的数据权属主体。政务数据授权运营协议中应约定数据权属主体、数据运营主体和数据加工主体的运营收益分配比例。二是转让数据特许经营权，获得一次性收入。 例如，11月和12月，衡阳、怀化发布数据特许经营权转让项目，尽管项目相继被叫停，但可以看出各地正在积极探索数据财政收入模式。 图5：政府参与公共数据运营收益分配的模式可分为两种 4、投资建议 后续随着政策环境的完善，公共数据运营商业模式有望逐渐成熟。一方面，产业链中数据产品开发及产品/服务提供环节厂商将充分受益，另一方面，在数据产品/服务与数据需求方的对接过程中交易环节参与厂商也将受益。 公共数据运营环节：推荐深桑达、山大地纬、久远银海、太极股份、拓尔思，受益标的包括易华录、思特奇、银之杰、国新健康、中科江南、广电运通、德生科技、新点软件、开普云等。