中国宏观经济治理现代化：经验、挑战和任务

２０２３年第５期 华南师范大学学报（社会科学版） ２０２３年９月 Ｎｏ．５，２０２３ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＳＯＵＴＨＣＨＩＮＡＮＯＲＭＡＬＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ（ＳＯＣＩＡＬＳＣＩＥＮＣＥＥＤＩＴＩＯＮ）Ｓｅｐ．２０２３ 中国宏观经济治理现代化：经验、挑战和任务 汤铎铎 （中国社会科学院经济研究所，北京１００８３６） 【摘要】宏观经济治理现代化，首要任务是与经济发展阶段相匹配、与经济现实相适应，持续不断地服务于经济现代化进程。一定时期的相对稳定和关键时期的转型创新，以及相应的法治约束和理论支撑，是各国宏观经济治理现代化的共同特征。中国宏观经济治理经历了相对稳定和转型创新相互交替的三个发展阶段，表现出目标多元化、工具多样化和理念系统化的鲜明特征。中国宏观经济治理的基�经验是，既要尊重经济现代化的一般规律，又要尊重�国经济的初始条件，创新的同时也要有所继承。在新的历史时期，中国宏观经济治理面临严峻挑战，需要统筹和协调多重冲击下的多目标多政策系统，因此，一方面要加快宏观经济治理立法，尽快进入下一个相对稳定期，以更好应对“新三期叠加”；另一方面要加快理论创新和理论构建，凝聚共识，增加透明度，减少对政策的误解和政策实施中的摩擦。 【关键词】党的二十大报告中国式现代化宏观经济治理宏观调控 【作者简介】汤铎铎：中国社会科学院经济研究所宏观经济学研究室主任、研究员，中国社会科学院大学经济学院教授、博士生导师，国家金融与发展实验室高级研究员，美国斯坦福大学访问学者。曾获得２０１４年度孙冶方金融创新奖、第五届“中国软科学奖优秀成果奖”和“２０１５第一财经年度金融书籍奖”。主要从事经济周期理论和宏观金融领域的研究。 【中图分类号】Ｆ１２４．１【文献标识码】Ａ【文章编号】１０００－５４５５（２０２３）０５－０１６６－１１ 党的二十大报告提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴［１］。全面建设社会主义现代化国家，经济现代化无疑是重中之重。目前，中国经济现代化进程处于关键节点，不仅人均收入面临突破中等收入水平，而且产出总量有望超越美国，从而使中国成为世界第一大经济体。很多国家和地区的经济发展经验表明，在经济现代化进程的关键节点上，会碰到各种各样的问题和挑战。就中国当前局面而言，一方面，从高速增长阶段进入高质量发展阶段，经济结构调整和增长速度换挡迫在眉睫；另一方面，随着经济体量的增大和发展水平的提高，中国经济所承受的外部压力越来越大、外部干扰越来越多。可以说，中国经济发展已经进入“新三期叠加”阶段，即增长速度换挡期、结构调整阵痛期和外部冲击频发期［２］。在这样一个新的发展阶段，中国宏观经济治理面临新的挑战，需要完成新的任务。同时，宏观经济治理现代化，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。 收稿日期：２０２２－０７－０２ 基金项目：中国社会科学院国家治理领域重大创新项目“中国经济高质量发展的新挑战与新任务” ·１６６· （２０２３ＹＺＤ００６） 汤铎铎：中国宏观经济治理现代化：经验、挑战和任务 一、宏观经济治理现代化的共同特征 宏观经济治理体系是一定的组织机构、目标工具、决策协调、操作理念、监督考评、法治约束和理论支撑构成的综合体。宏观经济治理现代化的首要任务是这一综合体要与经济发展阶段相匹配、与经济现实相适应，持续不断地服务于经济现代化进程。党的二十大报告指出，中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色［１］。服务于中国经济现代化进程的宏观经济治理体系，同样既有各国共同的特征，也有基于国情的中国特色。 从理论层面看，宏观经济治理既有促进经济发展、维护经济稳定的积极一面，也有可能妨害经济发展的消极一面，比如宏观经济政策本身可能成为市场扭曲和经济波动的来源。这一矛盾深植于现代市场经济的基本结构之中，反映其基本特征，也是现代宏观经济理论发展的内在动力。在不同国家和地区、不同经济发展阶段兴起的不同理论学派，需要回答的首要问题都是将宏观经济政策置于何地，以及如何认识宏观经济政策对经济的影响。据此，就有了自由放任和国家干预的基本分野［３］，或所谓“凯恩斯主义—非凯恩斯主义大分流”［４］。理论可以走极端，但政策不能走极端。可以说，现代化的市场经济体系都是某种程度的“混合经济”，需要处理的首要问题就是在自由放任和国家干预之间进行合理的平衡和折中，走向任何一个极端都会产生灾难性的后果。在经济现代化进程中，政府和市场都扮演着不可或缺的重要角色，宏观经济治理从来都不是有和无的问题，而是程度和策略的问题。党的二十大报告再次强调充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用［１］，这符合经济现代化的一般规律，也体现了各国经济现代化的共同特征。 从各国经济现代化的历史经验看，宏观经济政策框架是一个复杂的动态系统。该系统在一定的经济发展阶段是相对稳定的，政策制定者只需遵循一定的操作流程和政策规则，根据经济环境变化进行适当“微调”，就可以达成政策目标，保持经济繁荣稳定。一定时期的相对稳定性，是宏观经济治理体系现代化的一个重要特征。这种相对稳定性首先表现为宏观经济政策框架与现实经济发展相适应，即经济政策能够维护经济稳定健康发展，不引发系统性风险，不爆发重大经济危机；其次表现为一定的理论支撑，即会有广泛传播和广为接受的经济理论来解释和说明其合理性；最后表现为法律保障下的制度化和规范化，即要通过立法来约束政策制定者可能的机会主义行为。自２０世纪８０年代开始逐步被各国广泛采用的以通货膨胀为目标、利率为工具的货币政策框架，是体现这种相对稳定性的典范。这种以“一个目标、一个工具”为基本特征的框架，开启了此后数十年的“大稳定”时期，展现了其良好的现实适应性；这一框架与主流的新凯恩斯主义宏观经济学非常契合，得到该理论的反复论证和充分说明，展现了其理论上的合理性［５］；这一框架也获得了一系列的立法保障，这些法律以物价稳定和 中央银行独立性为核心要义，使得该框架得以制度化和规范化，数十年来一直可以顺 利实施。 ·１６７· 华南师范大学学报（社会科学版）２０２３年第５期 然而，从更长的历史时期看，宏观经济政策框架却是不断演进和变革的。就像自然环境的剧烈变化会导致生物进化一样，经济环境的剧烈变化也会导致宏观经济政策框架演变。这些演变有些是温和渐进的（ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ），有些却是剧烈的突变（ｒｅｖｏｌｕ⁃ｔｉｏｎ）［６］。能够随着经济环境变化而灵活应变，不断进化和完善，是宏观经济治理体系现代化的另一个重要特征。缺乏韧性的僵化系统，无法服务于变动不居的经济现代化进程，最终一定会被淘汰。成功实现经济现代化的国家，在经济发展的不同阶段，面对不同的国际环境，其宏观经济政策框架都会有相应的转型和演进，是一个“随着经济环境和政策变化而进行连续性重新设计的过程”［７］。２００８年全球金融危机爆发后，很多国家都开启了艰难的宏观经济政策框架转型，经济学家也开始进行系统性的反思和批判，此前获得成功的“一个目标、一个工具”的货币政策框架也饱受争议［５－６］。如果说旧的理论和旧的立法是旧的政策框架的支撑和保障的话，那么在政策转型时期，它们可能就会成为政策创新的桎梏和障碍。当新范式和新框架出现之后，其需要新的理论去阐释去说明、新的立法去规范去固定，使其最终进入新的相对稳定时期。 这种一定时期的相对稳定和关键时期的转型创新，是宏观经济治理体系现代化的一般规律，也是各国宏观经济治理现代化的共同特征。经济体总会面临大大小小的外部冲击和内部变化，迎来周期波动、结构变化甚至经济危机。对于大多数时候出现的小冲击和小变化，一定政策框架下普通的政策调整就可以应对，这也正是其功能所在。但是，当面对重大外部冲击或重大内部结构变化的时候，普通的政策调整往往无能为力，需要出台大规模、全方位的政策措施，而这些政策往往会冲破和触犯此前的理论框架和法律框架。显然，理论和立法会作为独立的力量约束政策实践，避免其变动的随意性，保证其合理性和合法性；当然，也会迟滞和阻碍其创新。这种相对稳定和转型创新之间的交替，除了反映政策和现实之间的相互影响外，也反映了政策、理论和法治三者之间的复杂互动。可以说，理论化和法治化是宏观经济治理体系现代化最根本的特征，宏观经济治理体系需要上升到理论的高度，也需要纳入法治的框架。 二、中国宏观经济治理的阶段交替 改革开放以来，中国的宏观调控和宏观经济治理大致经历了三个阶段：第一阶段从１９７８年到１９９６年，第二阶段从１９９７年到２０１２年，第三阶段从２０１３年至今。第一阶段是重要的创新转型期，伴随改革开放的不断深入，中国宏观经济治理体系经历了渐进演变；第二阶段是相对稳定期，中国成功应对了两次金融危机的冲击，在政策框架方面改革措施不多，相对保持稳定；第三阶段再次进入创新转型期，在立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的大框架下，新的宏观经济治理体系也开始逐渐成型。 第一阶段从１９７８年到１９９６年。这一阶段中国总需求长期大于总供给，“计划者冲动”和“软约束竞争”伴随信贷大幅扩张，导致通货膨胀频繁发生。在四次紧缩调控中，政府最常用也最管用的是两个直接控制手段：压缩投资和压缩贷款规模。在双轨 ·１６８· 汤铎铎：中国宏观经济治理现代化：经验、挑战和任务 过渡和渐进性改革背景下，这一时期的宏观调控思想和理念也经历了渐进性的演变。在社会主义市场经济体制下的宏观调控体系最终取代有计划、按比例和综合平衡思想的过程中，经历了从后者占主导，到二者并存融合，再到前者占主导的渐进演变。计划在经历了一系列的分化和消解之后，最终被纳入新的宏观调控体系，成为宏观调控的重要手段之一，最终形成计划、财政和金融三位一体的宏观经济政策框架。这一时期，中国积累了大量治理通胀和预防过热的紧缩经验，但是缺乏利用刺激性政策启动经济的经验。这一时期的宏观调控工具越来越多元化，既有行政手段，也有市场手段，宏观调控水平也有所提高，强调见机快、出手果断以及改革措施和调控措施的相互配合。 第二阶段从１９９７年到２０１２年。这一阶段先后爆发了东南亚金融危机和全球金融危机，外部冲击对中国经济的巨大影响日益凸显。随着经济体制改革的不断深入，这一阶段市场化运作的经济主体在经济中开始占据重要地位，市场化的调控手段也开始频繁使用，但直接的行政手段仍然发挥着重要作用。这一阶段的工具创新体现为调控手段不光是“一刀切”的总量政策，也开始尝试针对不同主体进行区别对待的结构性政策。这一阶段，供不应求的卖方市场时代彻底结束，资本市场也开始蓬勃发展。因此，宏观调控既要应对内需不足、产能过剩，又要应对资产价格泡沫，还要应对外部冲击。宏观调控面临严峻局面，最终也积累了丰富的经验，尤其是利用刺激性政策启动经济的经验。这一阶段是宏观调控思想和框架相对稳定期，改革措施不多，整体变化不大，只是一些修修补补和局部完善。总体而言，面对复杂的国际、国内环境，这一阶段的宏观经济政策框架经受住了考验，实现了经济平稳较快增长。 第三阶段从２０１３年至今。２０１２年１１月召开了党的十八大，中国特色社会主义进入新时代。党的二十大报告全面总结了新时代十年的伟大变革，在经济建设领域表现为提出并贯彻新发展理念，着力推进高质量发展，推动构建新发展格局，实施供给侧结构性改革，制定一系列具有全局性意义的区域重大战略，中国经济实力实现历史性跃升［１］。具体到宏观调控和宏观经济治理，在经历了上一阶段的相对稳定之后，一系列的内部结构变化和外部冲击，促使中国宏观经济政策框架再次转型。与第一阶段的渐进演变相比，此次转型有很大不同。第一阶段的转型当然也很艰难，但是多少可以说是“有的放矢”，随着市场化改革的方向逐渐明确，有很多发达经济体的宏观经济政策框架可以作为参照，也有相应的理论和立法可资借鉴。此次转型的情况要更为复杂： 一方面，２００８年全球金融危机后，发达经济体普遍开始理论反思和政策转型，参照对象自身开始迅速变化；另一方面，中国作为一个人口规模巨大、历史文化源远流长的大国，实现经济现代化并无先例，在发展的关键阶段极具特殊性。因此，此次政策转型体现出