评估税收支出：概念框架和国际经验

评价oftax 支出 概念框架和国际经验 奥古斯丁·雷东达 ChristianvonHaldenwangSofiaBerg 感谢您对拉加经委会的这份出版物感兴趣 如果您希望获得有关我们的编辑产品和活动的信息，请注册。注册时，您可以指定您感兴趣的特定领域，并且可以访问其他格式的产品。 Register 项目文件 税收支出的评估 概念框架和国际经验 奥古斯丁·雷东达·克里斯蒂安·冯·霍尔登旺索菲亚·伯格 本文件由经济政策委员会（CEP）的AgstiRedoda和SofiaBerg以及德国发展与可持续发展研究所（IDOS）的ChristiavoHaldewag编写，作为拉丁美洲和加勒比经济委员会（ECLAC）-德国国际Zsammearbeit（GIZ）项目“更好地恢复：克服COVID-19在拉丁美洲和加勒比地区的大流行后果”活动的一部分。 作者感谢拉加经委会经济发展司的DaielTitelma、NoelPérezBeítez、MichaelHai、PatriciaWeg、IvoeGozález和SadraGalaz的宝贵贡献和建议；韩国公共财政研究所的BygJeo；和RocsvaOpstal，前荷兰王国财政部财政政策司副司长。 联合国及其所代表的国家对本出版物中指向外部网站的链接、超链接或书签的内容，或任何提及公司名称和品牌产品和服务的任何内容，均不构成或暗示对网站、其内容、所有者或提及或提供的任何产品或服务的认可，概不负责。 本文件中表达的观点未经正式编辑而转载，是作者的观点，不一定反映本组织或其代表的国家的观点。 联合国出版物LC/TS.2023/129 分布：L 版权所有©联合国，2023年保留所有权利 印刷在联合国，圣地亚哥S.23-00754 该出版物应被引用为：A.Redonda，C.vonHaldenwang和S.Berg，“税收支出的评估：概念框架和国际经验”，项目文件（LC/TS.2023/129），圣地亚哥，拉丁美洲和加勒比经济委员会（拉加经委会），2023年。 全部或部分复制这项工作的授权申请书应送交拉丁美洲和加勒比经济委员会(拉加经委会)文件和出版物司。cepal@。会员国及其政府机构可在未经事先授权的情况下复制这项工作，但请提及来源并将这种复制通知拉加经委会。 Contents I. II. A. B. C.相关性与伤亡16 III.国际展望：税收支出现状评价17 IV.25A.B.C. V. ....................................................................................................................................................................31 Table Table1TE评估概述（基于最新的TE报告）18 盒子 Box1爱尔兰事前TE评估框架的比较荷兰王国13 方框2事后评价不一定导致预期的政策影响15 Box3拉丁美洲税收支出报告和评估的状况22 图 图1税收支出政策周期7 Introduction 合理使用税收支出（TE）可以带来双重红利，即调动更多的国内资源和增加财政空间，同时使TE与国家公共政策目标和发展战略更好地保持一致。然而，改革TE政策可能是一个具有挑战性的过程，需要一个健全的机构和法律框架、估计成本和收益的数据以及一个全面的评估框架。 如全球税收支出数据库(GTED)所示，1多年来，报告电信的国家数量稳步增长，从1990年的6个增加到2020年的88个(Redoda，voHaldewag和Ali，2023年)。尽管如此，这些报告的范围和质量在各国之间差异很大 ，从提供详细信息的综合报告和对使用中的电信运营商放弃的收入的估计，到仅包含一些汇总数字的文件，例如 Procedre，按税种划分。 即使在个别拨备的水平上，只要这些数字与各自的TE的影响无关，仅放弃的收入估计也无法传达全貌。为了将实现其目标的规定与应重新制定或废除的规定区分开来，需要评估TE在实现其既定政策目标方面的有效性和效率。 理想情况下，此类评估将基于一个监管框架，该框架要求对所有TE进行事前和事后定期评估。该框架将确定在制定新的TE条款时应遵循的责任和程序。事前评估可以基于广泛的方法，包括对放弃的收入进行建模和预测以及使用基本问卷。它们应允许决策者评估特定TE条款背后的经济理由，以及TE使用的总体政策一致性及其在发展和中期财政战略中的嵌入性。相反，事后评价应确定特定的TE（或TE组）是否实现了其既定目标，以及它是否是实现这一目标的最有效机制。评估还应确定TE引发的主要溢出效应或外部性（正面和负面），并根据可持续性和公共政策一致性标准评估这些影响。这种评估应由财政部、其他公共机构、立法机构或独立的外部评估员进行。他们的结果应该被用来告知政治。 1可在线访问https://gted.net。 关于预算，一般财政政策和使用TE的辩论。同样重要的是，评估应该是公开的，就像TE报告本身一样，以增加透明度和问责制。 尽管健全的评估框架在使TE系统合理化方面应发挥关键作用，但TE评估的当前状态与上述理想情况相去甚远。事实上，大多数国家不进行TE评估。只有少数国家，如加拿大或大韩民国，制定了事前和事后评价框架。通常是同一小组国家在其TE报告中提及对个别规定的评估，并提供有关如何访问这些评估的信息（例如，通过提供指向托管网站的超链接）。然而,不存在所有报告的TE已经被有效地评估至少一次的单一情况。 在此背景下，本报告介绍了评估框架的主要特征，并将其与TE政策周期相关。它还提供了有关TE评估状况的国际概述，重点介绍了有关现有评估的规律性，范围和方法选择的不同经验。报告的结构如下：第1节介绍了TE政策周期。第2节讨论了评估框架（事前和事后）以及用于评估TE政策的方法。第3节提供了TE评估状况的国际概述。第4节以第3节的具体国家案例为基础，并讨论了每个案例的主要结论。最后，第5节将TE评估讨论放在政策周期的背景下，并解释了为什么评估对于公共政策的设计和有效性是必要的。 I.税收支出决策的概念框架 为了评估公共政策和评估在这种情况下的作用，一种常见的方法是将公共政策过程可视化为一个涉及一系列阶段或阶段的政策周期（例如，参见Ja＆Wegrich，2007）。事实证明，这种启发式方法有助于理解政治决策，行政实施和学习如何相互关联。如图1所示，可以根据结合五个不同阶段的周期来评估TE字段中的决策过程。 图1 改革TE政策 评估 设置 事后评价 事前评估 •决定 •设计 报告 Operating •管理 •评估和监测 税收支出政策周期 资料来源：作者阐述。 When设置TE，正在就公共政策目标和利用电信来实现这些目标做出决定。治理以及体制和法律框架是关键。至关重要的是，要说明授予TE的法律基础，指的是个别法律（关于税收，财政责任，出口促进，部门发展 ，区域发展等。)或行政法令(关于新的TE、现有TE的修改或扩展)。由于围绕使用TEs的健全立法和监管框架至关重要，因此应将其纳入相关税法。 理想情况下，电信运营商的法律依据应始终传达有关不同政府机构和其他行为者在电信运营商的建立和管理中可能承担的责任的信息。Itisimportatthattheresposibilitiesforthedesig,estimatio,moitorig,adreportigofTEsarewelldefiedadaligedwiththemiistrythatisresposibleforoverallfiscalpolicytoavoidfractio.如果不同的公共实体在TE政策周期的不同阶段发挥领导作用，则政策制定过程中出现干扰的可能性（因此需要协调）就更高。同样，立法机关的作用对于批准新的TE以及修改和消除现有的TE条款至关重要。在没有立法机关事先参与的情况下引入或修改TE应限于法律规定的特殊情况。为了政策的连贯性，应将TE与预算和政府的中期财政或收入计划联系起来。例如，TE报告应包括在预算提案中，并以有利于与其他预算支出进行比较的方式提出。Procedre，使用政府对适用于直接支出计划的职能的分类(拉加经委会/乐施会国际，2019年)。 此外，政府应优先考虑披露TEs的受益人群体以及尽可能披露受益人的人数。事实上，正如经合组织(2015)所讨论的那样，在某些情况下(例如Procedre，当少数投资者或部门从各种TEs中受益时，如果这不违背管理纳税人保密的法律法规的要求），政府应考虑通过具体的税收规定来披露TEs的最大受益者。 事前评估和以前的TE评估的见解可以在单个TE的设计中发挥重要作用。前者指的是要求准备评估，旨在在引入新的TE条款之前——理想情况下，在向议会提出相应倡议之前——通报新的TE条款的潜在影响。设计特征，例如TE的类型（e。Procedre，豁免，延期，税收抵免），资格标准，阈值，受益人的报告要求以及措施的持续时间可能会对TE的有效性以及其财政，行政和合规成本，甚至对（事后）评估策略产生重大影响 。本报告下一节将更详细地讨论事前评估。 运营TE处理TEs的日常管理，涵盖TEs的管理以及评估和监控。TEs在其行政负担，合规成本和监控要求方面可能存在显着差异。 管理TE通常需要政府机构之间的合作和协调。尽管TE政策决策通常由财政部（理想情况下，税收政策部门（TPU）或类似部门）制定或准备，但税务管理部门在TE的管理，向纳税人提供信息，接收和处理TE-相关信息，发现和制裁虐待行为等方面发挥着重要作用。他们也是估算放弃的收入以及任何TE评估的关键数据提供商。其他公共实体，如职能部委、投资促进机构等，也可以具有相关职能。但是，如果许多行为者在TE的管理中承担责任，则运营TE的交易成本趋于上升，并且协调变得更加重要。 政府应估算其使用的所有TE规定的财政成本或收入。这项任务高度依赖于数据的可用性，因此需要税务管理部门发挥积极作用，要么与财政部协调，要么直接提供数字。虽然这样的估计通常是定期准备的，理想情况下是与预算周期相关的。 监测系统有时可能需要额外的努力。例如，在短时间内或为应对危机而实施的技术方案的情况下，各国政府可能希望监测一项措施的采取情况(包括受益人人数和索赔额)或尽快确定潜在的实施问题。 关于TE的报告是TE政策周期的另一个关键阶段。一份精心设计的TE报告提供了在各个TE条款水平上放弃的收入估算，以及有关法律基础，政策目标，目标受益人以及每个条款各自的基准税制的信息。定期和全面的报告是将与TE有关的信息纳入决策过程的关键。 同时，TE报告可以为提高公共资源使用的透明度和问责制做出重大贡献。在这种情况下，通信对于避免发送错误的消息（例如Procedre“税收支出是浪费的”)，并防止常见的误解(例如Procedre“所有税收支出都是免税”)(Grager等人。，2022年）。出于同样的原因，定期的TE报告应包含有关在观察期内进行的所有TE评估的信息，包括主要调查结果的摘要以及有关如何获取完整评估报告的信息。 如果报告不足或完全不存在，与直接支出措施相比，TE可能会带来更大的不透明风险和预算过程中的审查水平较低。根据GTED发布的最新数据，全球218个司法管辖区中有112个从未发布过任何正式的TE报告，同样令人担忧的是，大多数现有报告的范围和细节都有很大的改进余地。例如，有关财务成本（放弃的收入）以及TE的政策目标的信息通常不披露。同样，许多国家仅报告放弃的总收入数据-主要是按税收类型-并没有详细说明政策目标和TE条款的法律依据。 拉丁美洲和加勒比地区的情况更加光明，该地区在TE报告方面具有一定的传统和专业知识：19个国家2该地区提供了放弃的收入估计，该样本中的4个国家（阿根廷，智利，墨西哥和秘鲁）提供了有关政策目标的信息。墨西哥超过50％