环境署 GEF 项目的最终评估 ： 汕头潮间带湿地管理中的参与式规划和实施

联合国环境规划署环境署 GEF 项目 “汕头潮间带湿地管理中的参与式规划与实施 ” 的最终评估(GF / 3309)弗朗西斯 · 赫斯特Xiongzhi Xue评价办公室2012 年 3 月 2Contents缩略语和缩写四执行摘要 1表 1 项目评级 5一、评价背景 111上下文 111.1环境背景 111.2政策和体制背景 111.3发展背景 122项目 123.评价目标、范围和方法 153.1变化理论 163.2终端评估的局限性 17II项目绩效和影响 174.实现目标和计划成果 174.1产出和活动的成就 184.2相关性 194.3有效性 204.4效率 214.5对影响结果的审查 23表 2 变化理论 24图 1 ： 变化理论示意图 28表 2 结果评级 294.6可持续性 304.7催化作用和复制 334.8SIW 项目的催化作用 344.9复制 365.影响项目成果的过程 365.1准备和准备 365.2实施方法和自适应管理 385.3利益相关者的参与和公众意识 405.4国家所有权和 “驱动性 ” 415.6财务规划与管理 415.7环境署的监督和支持 425.8监测和评估 43 35.9监测和评估设计 445.10监测和评估计划的实施 455.11与环境署中期战略和工作方案的互补性 46III结论和建议 476.结论 477 经验教训 518. 建议 54附件 1 职权范围 56附件 2 行程和人员见面 88附件 3 产出的实现情况 89附件 4 评估框架 （ 来自初始报告 ） 92附件 5 市政管理委员会 93附件 6. 项目费用和共同供资表格 94附件 7 审查文件 95附件 8 国家顾问技术报告 95附件 8 项目设计评审 107附件 10 终端评价小组简历 113附件 11 参考文献 113 4首字母缩略词和缩写CBPAP中国生物多样性保护行动计划CDB 生物多样性公约EA执行机构GEB 全球环境效益国内生产总值GEF 全球环境基金CNWCAP 中国国家湿地保护计划IA执行机构IWP 国际水域计划业务方案业务方案环境署联合国环境规划署联合国LFM 对数帧矩阵MMC 市政管理委员会MNR 市政自然保护区港铁中期检讨NNR 国家级自然保护区PMC 项目管理委员会项目管理单位PM 项目经理PNR 省级自然保护区中华人民共和国PIR 项目实施报告POW 工程方案非政府组织SEPA国家环境保护局经济特区南海南海南海 (项目)SIW 汕头潮间带湿地STC 科学技术委员会TA技术援助ToC 变化理论TE 终端评估TM 任务管理器 1项目说明执行摘要1. 联合国环境规划署 - 全球环境基金 (UNDP - GEF) 项目 “汕头潮间带湿地管理中的参与性规划和实施 ” (SIW 项目) 是在较早和更大的环境署 - GEF 项目的框架内制定的 ，“扭转南海和泰国湾环境退化趋势 ” 也称为南海项目 （ SCS 项目 ） 。2.SCS 项目的总体目标是 “在区域一级创造一种环境 ， 在这种环境中 ， 促进和鼓励所有利益攸关方之间以及各级在解决 SCS 的环境问题方面的合作和伙伴关系 ， 并提高 SCS 的能力。参与政府将环境考虑纳入国家发展规划 ” 。3. 作为其项目组成部分之一，南海项目将通过一些示范项目解决生境退化和丧失，特别是红树林、珊瑚礁、海草和湿地生境。中国广东省汕头市沿海的湿地栖息地由地区科学技术委员会提出，并在 2 月于马尼拉召开的南海项目第三次政府间指导委员会会议期间被批准为需要立即干预的优先湿地地点之一。2004 年。4. 在确定了汕头潮间带湿地 （ SIW ） 的重要性之后 ， 进行干预的理由是基于汕头潮间带湿地面临三大威胁的理由 ： 将湿地转化为水产养殖池和房地产用地 ， 生物资源的过度开发 ， 以及 水污染5. 通过以下方式改善湿地管理 ： 处理跨部门和机构间管理的机构管理安排 制定湿地综合管理计划 制定湿地监管框架并改善执法通过以下方式减少湿地的压力 ： 通过将市政自然保护区升级为国家级自然保护区来改善湿地的保护性管理 提高保护区工作人员的能力 介绍替代生计 (如生态旅游) 引入减少经济活动破坏性做法的管理技术 (如水产业养殖)修复一些已经对湿地造成的损害 ： 修复受损区域 2通过以下方式改变人们对湿地的态度 ： 促进保护教育和对湿地和 SIW 自然价值的重要性的认识6. 这些组件是在项目的日志框架矩阵中开发的 ， 其开发目标为 ：“扭转南海和泰国湾环境恶化趋势。 ”2. 该项目的目标如下 ：“在汕头潮间带湿地生态系统 ， 即在快速发展的市区附近的潮间带湿地 ， 展示一套有效的减压措施。 ”3. 为此 ， 设想了四个结果 ：“通过建立跨部门管理机构以及制定和实施综合管理计划 ， 改善了地区管理 ”“实现了一些湿地地区的保护和恢复 ”“促进环境友好型经济活动 ”“促进湿地保护教育和提高公众意识 ”7. 计划的项目期限为 2007 年 11 月至 2010 年 11 月的三年 （ 36 个月 ），但最终于 2011 年 5 月完成，项目延期六个月。该项目由全球环境基金资助，并由参与的中国国家和地方政府 （ 特别是汕头市政府和汕头自然保护区办公室 ） 以及示范点的当地社区共同资助。该项目的全球环境基金执行机构是中山大学，主要合作伙伴是汕头市自然保护区办公室以及河西，三鱼围，苏湾和怀沙的当地社区。该项目的全球环境基金执行机构是环境署。8. 有许多不同的机构参与潮间带湿地的管理，或者对潮间带湿地产生重大影响，尽管没有直接授权管理该地区。汕头市政府，三个区政府 （ 龙湖，昊江和朝阳 ） 和九个局 （ 不包括运输局，但可以说也是利益相关者 ） 被纳入管理委员会，并增加了不同的土地所有权和所有权，包括人民解放军拥有的土地。在 SIW 项目之前，这些不同利益之间几乎没有任何协调，因为它们与潮间带湿地的可持续管理有关。9. 在项目开始时 (基线)，围绕潮间带湿地管理的体制安排极其复杂，包括上级当局，往往任务相互矛盾，权力和责任重叠。例如，该项目设立的管理委员会有 15 个不同的机构或委员会，目前的委员会是潮间湿地的总体权威，有 17 个不同的机构或机构作为成员。10. 中山大学是执行机构 ， 环境署是执行机构 ， 主要通过设在曼谷的环境署 - 全球环境基金国际水域方案。 311. 在汕头市自然保护区办公室内成立了一个项目管理单位 （ PMU ） ， 并从中山大学借调了一名实质性的项目经理。12.SIW 利益的多样性导致了大量的项目合作伙伴和利益相关者，包括国家环境保护总局 （ SEPA ） 1，汕头市政府 ，规划和国土资源局，林业局，海洋与渔业局，环境保护局以及四个子示范点 （ 龙湖，昊江和朝阳区 ） 的区政府，但值得注意的是，政府的官僚划分导致了湿地管理的某些方面 （ 例如Procedre自然渔业管理) 在很大程度上被排除在项目的设计和实施之外 (或者至少没有被纳入项目的设计) 。13. 除汕头更广泛的社区外 ， 河西 ， 三玉围 ， 苏爱湾和怀沙四个城镇的总记录人口为 367, 388 的社区可被视为非国家利益相关者。项目文件没有确定任何弱势群体或试图按性别对利益相关者进行分类。14. 在项目实施期间 ， 成立了由汕头市副市长主持的跨部门项目管理委员会 （ PMC ） ， 由科学和技术委员会 （ STC ） 提供咨询 ， 并为执行机构提供指导。15. 在项目开始时 ， 在已经存在的其他示范项目之间建立了一个完善的交流和经验交流框架 ， 该框架是在 SCS 项目下建立的。但是 ， 随着该 （ SCS ） 项目的结束 ， 这种效果似乎有所下降。UNEP - GEF 终端评价16. 终点站评估 （ TE ） 由内罗毕联合国环境规划署评估 （ UNEP ） 办公室发起和委托。根据《环境署评价政策》、《环境署评价手册》和《全球环境基金机构进行终端评价指南》，在项目结束时对 “汕头潮间带湿地管理中的参与规划和实施 ” 项目进行了终端评价，以评估项目绩效 (在相关性方面 ，有效性和效率 ），并确定项目产生的结果和影响 （ 实际和潜在的 ），包括其可持续性。评估有两个主要目的 ： 。终端评估结果17.SIW 项目已在很大程度上实现了其计划要做的事情，表明机构可以合作或参与项目实施，并且有必要采用综合方法来管理 SIW 等复杂系统。此外，它还展示了许多技术 （ e 。Procedresilvo - 水产养殖) 给当地资源用户。但是，除了机构范围外，它还没有广泛参与 SIW 的计划和管理，我们可以宽松地称之为系统的资源治理方面。18. 该项目通过日志框架矩阵 （ LFM ） 中规定的措施 ， 实现了以下方面的目标 ：1 目前简称环境保护部 4 建立综合管理结构 ， 以更有效地管理 SIW （ 市政管理委员会 ， 这是现有的规划结构 ） 加强对 MNR 的保护 ， 恢复一些退化地区 ， 并制定自然保护区管理计划 引入一些 “技术 ” 或方法 ， 以减少经济活动对 SIW 的影响 ， 并提供替代生计 提高公众意识 ， 并在多个层面 （ 机构 ， 公民和教育 ） 提高对 SIW 重要性的理解19. 项目的设计存在缺陷，特别是项目的日志框架矩阵和为监测和评估选择的指标。从本质上讲，这些只是重新说明产出或目标，而不一定是反映产出或结果质量的指标。更有用的指标可能为跨部门管理委员会在一系列湿地问题上的表现提供了一些见解，特别是在这些问题涉及经济发展与继续提供湿地生态系统商品和服务之间的权衡取舍的情况下。因此，指标可能是湿地资源治理，验证的来源可能是委员会做出的赞成湿地资源的保护或保护而不是管理的决定数量，对湿地保护管理的市政预算拨款，环境影响评估的数量等。但是，使用实际上是 “一次性事件 ” 的指标并不能真正了解变化过程的方向。20.SIW 项目在很大程度上为中国开辟了新天地。虽然很明显，环境问题在中国的规划过程中变得越来越重要，但也很明显，直到最近，规划一直主要集中在经济和社会发展上，往往以牺牲环境为代价。因此，该项目几乎没有先例可以借鉴，特别是在资源治理和参与方面。当然，鉴于环境规划在中国是一种相对较新的方法，这似乎很奇怪，SCS 项目或全球环境基金秘书处并没有做出更大的努力来确保对该项目提供外部 (最好是国际) 技术援助。也许这是因为它是在 SCS 项目的框架内设计的，并且假设参与国之间将有更多的思想交流，没有更大的外部技术援助组成部分，项目的努力不应因此而被低估。但作为观察，该项目将受益于外部 TA 可以提供的思想和经验的交流。21.TE 认为，SCS 项目结束的影响和所提供的技术支持不会对项目构成风险。此外，在项目的前半部分，环境署 - 全球环境基金国际水域方案 （ IWP ） 的支持似乎很少。但是，随着新任务经理 （ TM ） 的任命，2009 年似乎获得了支持，并且在项目的其余部分中，获得了良好的项目保证和支持。22. 预算规划和执行一直很好 ， 工作计划得到了及时有效的执行。项目共同融资报告不佳 ， 但有迹象表明共同融资承诺得到了满足甚至超过。23.TE 认为以下评级 （ 表 1 ） 公平和充分地反映了项目的成就。 5表 1 项目评级Criterion总结评估额定值A. 实现项目目标和成果-项目已实现其目标 ；-这些活动得到了有效实施。-However:-假定市政管理委员会将继续在机构和机构层面之外增加对规划和管理过程的参与范围 ， 以包括更广泛的公众参与。S1. 有效性- 项目战略为实现目标提供了合理的手段S2. 相关性- 项目目标在区域、国家和地方层面具有相关性S3. 效率- 在 SCS 项目内开发示范项目具有一定的效率 ， 并且由于可用的融资相对较少 ， 因此产生了相对较大的影响SB. 项目成果的可持续性-该项目已经建立了一些机制 ， 这些机制增加了项目结束后保持成果的可能性 (例如 ， 在市政管理委员会中的代表、提高公众意识、大学参与 SIW