宏观观察2023年第49期（总第504期）：2023年中央金融工作会议主要看点及解读（三），把防控风险作为金融工作的永恒主题

Ω ＊对外公开 ＊＊全辖传阅 ＊＊＊内参材料 研究院 中银研究产品系列 ●《经济金融展望季报》 ●《中银调研》 ●《宏观观察》 ●《银行业观察》 ●《国际金融评论》 ●《国别/地区观察》 作者：范若滢中国银行研究院 刘晨中国银行研究院刘佩忠中国银行研究院王静中国银行研究院 电话：010–66592780 签发人：陈卫东 审稿：周景彤梁婧联系人：王静刘佩忠 电话：010–66596623 2023年11月6日2023年第49期（总第504期） 2023年中央金融工作会议主要看点及解读（三）： 把防控风险作为金融工作的永恒主题＊ 当前，我国金融发展面临的内外部形势发生了重大变化。2023年中央金融工作会议（下文简称“会议”）是中央金融委、中央金融工作委组建后召开的首次全国性的金融工作会议。这次会议为新时代新征程推动金融高质量发展指明了方向。会议既有针对中国金融高质量发展的长期制度设计，提出了“做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章”等，又有紧扣当前形势，聚焦“地方政府债务、房地产风险和金融市场波动”等隐患所做的及时政策安排，是未来金融工作的根本遵循和行动指南。 本报告从防范化解金融风险的角度，聚焦中小金融机构、房地产市场、地方政府债务、金融风险传递共振等重点领域，学习和解读了会议的相关内容，也提出了商业银行贯彻落实会议精神、做好防控金融风险工作的几点启示。 把防控风险作为金融工作的永恒主题 当前，我国金融发展面临的内外部形势发生了重大变化。2023年中央金融工作会议（下文简称“会议”）是中央金融委、中央金融工作委组建后召开的首次全国性的金融工作会议。这次会议为新时代新征程推动金融高质量发展指明了方向。会议既有针对中国金融高质量发展的长期制度设计，提出了“做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章”等，又有紧扣当前形势，聚焦“地方政府债务、房地产风险和金融市场波动”等隐患所做的及时政策安排，是未来金融工作的根本遵循和行动指南。 本报告从防范化解金融风险的角度，聚焦中小金融机构、房地产市场、地方政府债务、金融风险传递共振等重点领域，学习和解读了会议的相关内容，也提出了商业银行贯彻落实会议精神、做好防控金融风险工作的几点启示。 一、及时处置中小金融机构风险 本次会议对中小金融机构的相关表述与此前有较大的不同。2012年、2017年两次全国金融工作会议分别指出“农村金融和中小金融机构发展相对滞后”和“大力发展中小金融机构”，更加侧重于强化中小金融机构服务实体经济的能力，推动中小金融机构的发展。本次会议则强调要“及时处置中小金融机构风险”，更加侧重于防风险，规范中小金融机构的经营行为。主要原因在于：一是近年来部分中小金融机构由于治理不规范、专业能力不足等问题持续暴露，违规违约事件频发。例如，2021年包商银行因资不抵债而破产，2022年河南多家村镇银行出现“取款难”问题。针对中小金融机构的风险事件，监管部门精准施策分类处置风险，对锦州银行、恒丰银行、包商银行等实行相应的救助或处置，牵头推进四川银行、山西银行、辽沈银行等城商行合并重组，对河南村镇银行及时发布兑付方案、分批开展垫付工作。二是中小金融机构抗风险能力依然较弱，风险问题仍然严峻。从资产质量看，城商银行、农商银行不良贷款率显著高于商业银行平均水平（1.63%），拨备覆盖率、资本充足率均显著低于大型银行和股份制银行（表1）。根据人民银行2022年四季度评级结果，2022年12月 末8-D级的高风险银行业金融机构共346家，城商银行、农合机构和村镇银行为代表的中小银行合计330家，占比达95.4%。三是中小金融机构是金融市场主体的重要组成部分，如果风险发现和处置不及时，可能进一步引发系统性、区域性金融风险。据国家金融监督管理总局数据，截至2022年末，中国银行业金融机构共计4567家，若剔除信托公司、金融租赁公司等其他金融机构，中小银行法人机构数量占比高达98.5％。 表1：2022年各类银行风险抵补能力 大型银行 股份制银行 城商银行 农商银行 民营银行 不良贷款率（%） 1.31 1.32 1.85 3.22 1.52 拨备覆盖率（%） 245.0 214.2 191.6 143.2 282.5 资本充足率（%） 17.8 13.6 12.6 12.4 12.4 不良贷款余额（亿元） 12113 5120 4776 7546 166 资料来源：国家金融监管总局，中国银行研究院 本次会议对未来中小金融机构改革化险工作进行科学部署，进一步明确了中小金融机构定位。一方面，会议指出“严格中小金融机构准入标准和监管要求”。近年来，部分中小金融机构由于股东股权管理不规范导致公司治理失灵，诱发了一系列金融风险事件。通过设立较高的准入门槛，有利于强化事前审慎监管，严格股东资质审查和监管指标要求，提升公司治理能力，保证金融风险持续可控。另一方面，会议鼓励中小金融机构“立足当地开展特色化经营”。通过规范中小金融机构区域内经营管理，有利于避免风险跨区域传染，推动各机构立足区域资源、产业禀赋优势，突出扎根地方、服务当地的经营特色，用好用活当地市场资源，牢铸差异化竞争能力。 二、突出强调建立防范化解地方债务风险的长期制度安排 为了控制地方政府债务风险，自2015年新《预算法》正式实施以来，中央层面先后实施三次债务置换工作。从地方置换债到特殊再融资债，从建制县隐债化解试点1到“全域无隐性债务试点”，对地方政府债务风险起到重要的缓解作用。当前，地方政 1建制县区隐性债务化解是10年化债任务目标下的重点工作，2019年初步开展试点，允许少数有成熟隐性债务化解方案的地方政府发行置换债。2020年12月建制县区化债试点范围扩大。 府债务风险总体安全可控。据财政部数据，显性债务方面，截至2023年9月末，全国 地方政府债务余额为38.9万亿元，控制在全国人大批准的限额之内；隐性债务方面， 截至2022年底，存量隐性债务已经化解三分之一以上。 但是近年来，在经济下行压力加大、大规模减税降费实施、房地产市场深度调整、土地出让持续低迷等因素下，地方政府收支矛盾加大，部分中西部地区城投平台违约事件频发，地方政府债务压力持续抬升，债务风险有所凸显。2023年1-9月，地方政府性基金收入同比下降16.3%；地方政府债务余额同比增长12.1%，占我国GDP比重约为42.6%，显性债务增速持续提高。此外，城投债等隐性债务规模远高于地方政府显性债务规模。2022年底以来，中央及监管部门多次提及要“防范化解地方政府债务风险”，2023年7月，中央政治局会议进一步提出“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，此后各部门协同推进，开启全面系统化解地方债务风险的新一轮工作（表2）。 表2：2023年7月中央政治局会议以来中央层面化债政策一览 日期 部门/文件 相关表述 2023/7/24 中共中央政治局会议 要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案 2023/8/1 中国人民银行、国家外汇管理局 下半年要切实防范化解重点领域金融风险，统筹 协调金融支持地方债务风险化解工作 2023/8/18 中国人民银行、国家金融监管总局、证监会 统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地区风险处置， 牢牢守住不发生系统性风险的底线 2023/8/28 《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》 防范化解地方政府债务风险。制定实施一揽子化债方案。稳步推进地方政府债务合并监 管，推动建立统一的长效监管制度框架 2023/8/30 《2023年上半年中国财政 政策执行情况报告》 加强地方政府债务管理，有效防范化解地方政府 债务风险 2023/9/20 中国人民银行 指导金融机构积极稳妥支持地方债务风险化解， 建立常态化融资平台金融债务监测机制 资料来源：公开资料整理，中国银行研究院 图1：中央和地方政府杠杆率 % 60 50 40 30 20 10 2012-03 2012-09 2013-03 2013-09 2014-03 2014-09 2015-03 2015-09 2016-03 2016-09 2017-03 2017-09 2018-03 2018-09 2019-03 2019-09 2020-03 2020-09 2021-03 2021-09 2022-03 2022-09 2023-03 2023-09 0 政府部门杠杆率中央政府杠杆率地方政府杠杆率 资料来源：Wind，中国银行研究院 相较于2017年全国金融工作会议侧重于遏制债务增量，本次会议注重从长期解决地方债务风险的根源性问题，建立地方债务风险化解的制度性框架。具体来看：第一，会议提出“建立防范化解地方债务风险长效机制”。未来需要地方统筹各类资金、资产、资源和政策措施，通过债务置换持续优化债务利率、信用和期限结构，妥善化解存量隐性债务，逐步缓释债务风险。结合各地区经济发展实际情况，探索区域特色化债模式。通过继续改革地方税制、完善地方主体税种等方式增加地方财政收入来源。第二，会议提出“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”。未来需要进一步压实地方和部门责任，建立统一的长效监管制度框架，避免一边化解一边新增。考虑到地方债监管涉及财政、发改、金融、审计等多部门，未来要稳步推进地方政府债务合并监管，推动建立统一的长效监管制度框架。第三，会议提出“优化中央和地方政府债务结构”。当前我国政府债务以地方债务为主（图1），从国际对比来看，我国中央政府杠杆率处于较低水平，仍有一定加杠杆空间（图2）。2023年10月，十四届全国人大常委会第六次会议批准国务院增发1万亿元国债，通过转移支付方式安排给地方使用，并全部计入中央财政赤字。这意味着我国已经开始采取措施以优化中央和地方政府债务结构，预计未来可继续通过中央政府适当加杠杆、优化转移支付的方式来实现地方政府杠杆空间腾挪的效果。 图2：2022年政府债务/GDP % 300 250 200 150 100 50 0 中国日本 德国美国 法国英国 资料来源：Wind，中国银行研究院 三、促进金融与房地产良性循环 当前我国房地产市场供求关系发生深刻变化，市场进入深度调整阶段。一是房地产市场持续低迷，居民预期较弱。自2021年下半年以来，我国房地产市场持续下行。2023年前三季度，我国商品房销售额和房地产开发投资分别同比下降4.6%和9.1%，降幅较上半年分别扩大5.7和1.2个百分点。值得关注的是，2023年二季度以来房地产市场预期转弱与疫情期间存在差异。疫情期间，购房者更倾向于认为是疫情对市场销售造成短期冲击，市场情绪表现为短期观望；二季度后，购房者则更倾向于认为是人口结构变化、收入增长放缓等因素对市场形成中长期的负面影响，市场情绪更为悲观、消极。虽然近期房地产政策密集调整，但市场景气度依然低迷，市场预期未出现明显好转。二是房地产企业资金压力较大，暴雷房企增多。2023年前三季度，我国房地产企业发开资金累计同比下降13.5%，降幅较上半年扩大3.7个百分点。在资金压力持续加大背景下，越来越多房企出现债务危机，既有恒大、融创、碧桂园等大型龙头房企，也有福晟、泰禾等中小型房企。房企暴雷引发债券违约潮，进一步恶化市场悲观预期，也导致金融机构遭受损失，甚至可能引发系统性风险。对于购买了暴雷房企的期房或尾款未付清的现房的购房者而言，则面临着烂尾楼、交付延期、退款难等问题。此外，房企信用债展期现象越来越普遍，未来展期债券仍面临较大的兑付风险。2018-2022年，展期债券占违约债券的比例逐渐提高，分别为3%、13.8%、26.4%、 39.5%和71.1%。 图3：我国房地产市场销售、投资、资金到位情况 160 140 120 100 80 60 40 20 0 -202010 -40 % 2013 2016 2019 2022 -60 中国:房