地方政府如何填补资金缺口？

摘要 近期，社会各界高度关注地方财政问题。本报告重点分析了当前地方政府资金缺口的现状、填补方式和存在问题，并提出针对性建议。 地方政府资金缺口的填补方式可以分为两类，一是对预算内两本账（一般公共预算+政府性基金）的收支缺口（支出减去收入）的填补方式，二是对预算外地方政府资金缺口的填补方式。对于前者来说，地方政府高度依靠外部力量填补预算内两本账的收支缺口，主要来自中央净转移支付和债务收入，但两者的腾挪空间越发逼仄。专项债变相成为一般公共预算账本的融资工具，省级政府通过一般债净收入和中央净转移支付从下级政府腾挪资金。对于后者来说，城投平台举债是填补预算外地方政府资金缺口的重要方式，银行信贷是城投平台带息债务的主要资金来源，但城投平台的银行信贷未出现实质性违约，主要是银行自己消化债务风险。金融机构对经济发达地区的城投平台有过度发放便宜资金的冲动，建立在债务基础上的经济繁荣可持续性存疑。 地方财政存在专项债融资和银行内部消化城投平台债务风险较大、中央对中西部地区大规模转移支付的可持续性存疑、省级和下级政府的收支矛盾加剧等问题。建议适度提升新增地方一般债的额度、优化跨地区经营企业税收上缴地的分配、利用数字技术建设“阳光财政”。 一、从地方财政收支缺口看地方财政的发展情况 近年来，各省市的财政收支缺口问题越来越严峻，但在地方政府公开的一般公共预算收支平衡表和政府性基金收支平衡表中，地方政府可以通过调入调出项、结转结余项、债务融资项等多种方式做平财政收支，这其中蕴涵了大量的信息，但鲜少有人分析。本报告从地方政府收支缺口的角度，详细分析了一般公共预算和政府性基金两本账收支缺口的主要特征。 1.一般公共预算：依赖中央净转移支付和净调入填补财政收支缺口，考虑中央净转移支付后的赤字率处于安全区间 该部分从各省市中央净转移支付和一般公共预算收支缺口的关系、各省市一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付后）的发展趋势、各省市扣除中央净转移支付后的一般公共预算收支缺口填补方式、各省市省级和下级财政之间的关系四个维度全方位地展现地方政府一般公共预算的主要特征。 （1）中央净转移支付与财政收支缺口的关系 从各省市中央净转移支付和一般公共预算收支缺口的关系来看，主要有三个特征： 一是2008年和2015年是两个分水岭，与地方政府融资政策的放松有关。如图1所示，2008年以前，中央对地方的净转移支付能够覆盖大多数省市的一般公共预算收支缺口；但从2009年开始，中央放松地方政府的债务融资，试点发行地方债，地方政府可以从其他项目腾挪填补收支缺口，中央净转移支付收入大于一般公共预算收支缺口的省市数量明显减少；2015年，新预算法（2014年修订版）开始执行，地方政府可以公开发行一般债和专项债以后，中央净转移支付收入大于一般公共预算收支缺口的省市数量基本上保持在2个以内。 地方政府财权和事权的不匹配以及地方政府的政绩追求是导致地方政府一般公共预算账本存在收支缺口的主要原因。从2008年“四万亿”推出以来，中央有意识的放松地方政府的债务融资，试点发行地方债，2015年更是放开了全国范围内各地的地方政府债券发行，说明中央已经意识到中央对地方的净转移支付不足以弥补地方政府一般公共预算账本的资金缺口，还需要债务融资，根本原因是2008年经济下行压力加大后，地方的财权和事权存在不匹配的问题。另外，地方政府 还需要从预算外进行融资，且在很长一段时间内，预算外资金是地方政府大规模基建投资的重要资金来源，这可能与地方政府追求政绩表现强相关。 数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年《中国财政年鉴》，北大汇丰智库。 二是中央净转移支付是导致中西部地区不同口径赤字率差距较大的决定因素，说明中西部地区较为依赖中央净转移支付，这对中央净转移支付的可持续性提出较高要求。如表1所示，2015年以来，除上海外，30个省市的一般赤字率（一般公共预算收支缺口/名义GDP规模）都大于3%。但考虑了中央净转移支付后，2015年至2019年，只有8个省市狭义赤字率（一般公共预算收支缺口_扣除中央净转移支付/名义GDP规模）大于3%，且都在个位数以内；2020年以来，只有江西的狭义赤字率大于3%。其中，中西部地区狭义赤字率较一般赤字率明显改善，改善幅度大多超过10个百分点，中央净转移支付是中西部地区填补收支缺口的重要方式。 注：由于部分省市2021年和2022年存在缺失值，所以2020年至2022年的平均一般赤字率和狭义赤字率使用的是有数据的年份，比如江西只有2020年的数据，所以2020年至2022年江西的平均一般赤字率和狭义赤字率就是2020年的一般赤字率和狭义赤字率。一般公共预算收支缺口_扣除中央净转移支付=（一般公共预算支出-一般公共预算收入）-（中央转移支付-地方上解中央），下同。红色数值代表大于等于3%，绿色数值代表小于0。 数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年《中国财政年鉴》、Choice数据库，北大汇丰智库。 中央保持较高的转移支付水平面临一定的挑战。中央对地方的财政转移支付规模呈上升趋势，且增长较快。中央对地方的转移支付（包括中央对地方的税收返还、一般性转移支付、专项转移支付）由2015年的5.5万亿元增至2022年的9.7万亿元，年均增速达到8.2%。近年来，经济下行压力较大，要保持中央转移支付规模进一步增长的方式主要有发行国债、增加发达地区上解规模和增加从其 他渠道调入资金三条渠道，但提升空间有限。其一，发行国债的净融资额度受到目标赤字率的限制，增长空间受限。其二，三年疫情对发达地区的财政也造成较为严重的冲击，发达地区还承担了较为沉重的稳增长任务，上解规模进一步增加的空间有限。其三，增加其他渠道结转结余资金的调入不是常态化的手段，很难每年大量使用。 三是多数省市的狭义赤字率不超过3%，且呈下行趋势，地方政府的狭义赤字率处于安全区间。狭义赤字率相较于一般赤字率更能反映地方政府一般公共预算杠杆率的真实情况，因为中央对地方的净转移支付是补充地方政府财力的重要渠道。从各省市的狭义赤字率来看，如表1所示，23个省市2020年至2022年的狭义赤字率较2015年至2019年下降，说明绝大多数省市都在主动降低显性杠杆率，但降幅一般在2个百分点以内，相较于中央净转移支付导致的同时间段内一般赤字率和狭义赤字率动则10个百分点以上的差距，地方政府自身降杠杆的能力有限。 （2）扣除中央净转移支付后财政收支缺口的发展趋势 如表2所示，从各省市一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付后）的发展趋势来看，主要有两个特征： 一是多数省市在2019年以前一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付）达峰，受到地方经济增长和政府对当地经济发展前景预期的影响；大西北地区达峰的时间更早。21个省市一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付）在2019年以前达峰，说明大部分省份都在主动控制收支缺口。一方面，疫情对多数地区经济造成较大的冲击，影响地方政府的财政收入来源。另一方面，在以收定支的约束下，除非地方政府对本地区未来的经济发展非常有信心，大部分省市除防疫、民生等刚性支出外，其他支出决策会倾向于保守。另外，西藏、青海、宁夏、新疆等大西北地区省份的财政收支缺口达峰时间相对更早，主要是这些地方经济不发达，较为依赖中央转移支付，地方政府对于积极扩大财政收支缺口的意愿较低。 二是2020年以后，长三角及周边、珠三角、海南的一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付）维持在历史较高水平，但其基建支出占一般公共预算的比例出现不同程度的回落，说明财政支出的经济效益下降。相较于历史高点，目前，山东、上海、江苏、浙江、广东、海南、安徽、江西、湖北、湖南的一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付）还维持在较高水平。一方面，除海南外，这 些省市基本上处于长三角、长三角周边以及珠三角，是中国最具经济活力的地区，当地政府对本地经济发展的前景更为乐观，更敢于扩大财政收支缺口。海南则是要发展自贸港，需要大量的财政投入。另一方面，这些地区的一般公共预算用于基建的比例出现了不同程度的回落（见图2），财政更多用于行政、民生、支付债务利息等刚性支出，而不是用于能够在短期内就能有经济效益的基础设施建设支出。 注：表中数值是某个省市2009至2022年中，一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付）的最大值，单位为亿元。由于部分省市2021年和2022年存在缺失值，所以用最新缺口值/最大缺口值衡量某个省市财政缺口的现状。 数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年《中国财政年鉴》，北大汇丰智库。 （3）扣除中央净转移支付后财政收支缺口的填补方式 根据一般公共预算收支平衡表，可以推导出一般公共预算收支缺口（一般公共预算支出-一般公共预算收入）=中央净转移支付（中央财政补助-地方上解）+债务净收入（一般债务收入-债务还本）+净调入（政府性基金、国有资本经营预算、预算稳定调节基金调入-调出）+净结转结余（上年结转结余-年终结转结余）。那么，扣除中央净转移支付后的一般公共预算收支缺口由债务净收入、净调入和净结转结余三个部分填补。从各省市扣除中央净转移支付后的一般公共预算收支缺口填补方式来看，主要有三个特征： 一是多数省市债务净收入占比呈下行趋势，主要是新增举债额度限制以及债务还本的压力较大；北京和辽宁的债务净收入占比出现负值。如表3所示，2022年，有数据的21个省市中，只有广西、青海、新疆、海南4个省份的债务净收入占比超过40%，较2010年的16个省市（可比口径）债务净收入占比超过40%的数量明显减少。另外，2022年，北京和辽宁的债务净收入占比出现负值，说明北京和辽宁的一般债收入无法覆盖其一般债还本支出，考虑到每年地方的一般债新增额度有限制，北京和辽宁应该是动用了部分一般财政收入支付债务本金。 地方政府面临较为严峻的债务还本压力，东部地区＞西部地区＞中部地区。如表4所示，2015年以来，多数省市的一般债还本占一般债收入的比例呈U型走势，16个省市最新的一般债还本占比超过70%，一般债还本占比最低的西藏也有 46.6%。除海南外，东部地区9个省市最新的一般债还本占一般债收入的比例都超过了70%，中部地区是安徽，西部地区则有6个省市。这可能跟东部地区经济发达信用好、短期债券发行较多，而西部经济落后大量借债发展基建有关，中部地区虽然也借债发展基建，但债务压力较西部地区相对更轻。总体而言，全国各地的债务还本压力都不轻。 注：空缺代表数据缺失。考虑到债务净收入、净调入、净结转结余存在负值，债务净收入占比的计算方式为某省市某年债务净收入除以某省市某年债务净收入、净调入、净结转结余的绝对值之和。债务收入指的是地方政府发行的一般债收入。数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年《中国财政年鉴》，北大汇丰智库。 二是自2015年专项债开始发行以来，多数省市净调入占比呈上升趋势，且经济越发达地区净调入占比相对越高，考虑到国有资本经营收支盈余规模偏小，主要是专项债为一般公共预算调入资金打开空间。如表5所示，除山西、内蒙古、广西、西藏、青海、宁夏、西藏外，其他省市一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付）中净调入占比呈上升趋势，且江苏、广东、浙江、安徽净调入占比超过80%。经济发达地区更倾向于通过调入资金填补财政收支缺口，主要是经济发达地区被分配的专项债额度更高，使得可被从政府性基金调入的资金更多。 由于专项债不纳入目标赤字率，专项债成为地方政府填补一般公共预算收支缺口的有效手段。每年的政府工作报告会制定当年政府赤字率的目标，这个赤字率主要约束的是一般公共预算收支账本。但近年来，地方政府面临的一般公共预算收支缺口压力较大，专项债腾挪的政府性基金盈余空间成为填补一般公共预算 的主要方式。地方政府可以通过三种渠道从政府性基金调入资金到一般公共预算账本。其一，地方政府可以直接从政府性基金调入。其二，地方政府可以通过预算稳定调节基金调入政府性基金。根据规定，政府性基金结转资金规模超过该项基金当