空气质量管理的成本效益分析——国际经验与案例

致谢 亚洲清洁空气中心在此衷心感谢北京大学张世秋教授对中心围绕成本效益分析开展的一系列工作以及本报告的大力支持、专业指导和宝贵建议。感谢北京大学博士生王彦滢参与报告校稿。 特别感谢洛克菲勒兄弟基金会对本期报告的资金支持。 关于亚洲清洁空气中心 亚洲清洁空气中心（CleanAirAsia，简称CAA）是一家国际非营利性组织，致力于改善亚洲区域空气质量，打造健康宜居的城市。CAA成立于2001年，是联合国认可的合作伙伴机构。 CAA总部位于菲律宾马尼拉，在中国北京和印度德里设有办公室。CAA拥有来自全球的261个合作伙伴，并建立了六个国家网络——印度尼西亚、马来西亚、尼泊尔、菲律宾、斯里兰卡和越南。CAA自2002年起在中国开展工作，专注于空气质量管理、绿色交通和能源转型。 2018年3月12日，CAA获得北京市公安局颁发的《境外非政府组织代表机构登记证书》，在北京设立亚洲清洁空气中心（菲律宾）北京代表处。CAA接受公安部及业务主管单位生态环境部的指导，在全国范围内开展大气治理领域的能力建设、研究和宣传教育工作。 报告团队 万薇博士中国空气质量项目主任卞蕾环境研究员 衷楠博士高级环境研究员王思环境研究员 For引e言ward 张世秋 北京大学环境科学与工程学院教授亚洲清洁空气中心理事会成员 近年来，我国大气污染治理力度之强以及空气质量改善速度之快前所未有。联合国环境规划署代理执行主任乔伊斯·姆苏亚曾这样评价北京的大气污染治理：“世界上还没有任何一个城市或地区做到了这一点。” 在看到成绩的同时，也要看到未来的隐忧和挑战。大气污染及其治理，不仅涉及污染排放及生成特征，更与社会发展阶段、经济发展水平以及产业结构等密切相关。大气污染治理的早期阶段，由于一次排放量大、主要大气污染物浓度高，采取常规减排措施就能带来一定成效。但当大气污染控制进入攻坚阶段，二次复合污染问题突出，污染形成机制与污染控制呈现高度复杂性，空气质量持续改善的难度不断提升。过去十多年在重点行业快速推进的节能减排等措施，推动了整体污染防治及技术变革，比如电力和钢铁行业等已经开始实施了领先于世界的排放标准限值并开展超低排放改造，机动车污染控制也进入“国六”阶段，低成本的节能减排空间及潜力已被利用和挖掘，污染物的持续减排涉及到难度更大的技术创新和结构调整等诸多方面。这意味着未来空气质量改善的边际成本和社会总成本都会高于以往，从公共管理的角度，任何政策不仅要追求有效性，同时也必须寻求以最小代价达成目标的路径和手段。因此，新形势下，必须寻求基于审慎研究和精细管理的较低成本的空气质量改善路径。同时，在中长期的“碳达峰”、“碳中和”目标下，寻求更有效的路径使得减污降碳可以最大程度地实现协同增效，从社会成本和效益的角度对各类对策和措施进行权衡比较，也需要开展综合分析和深入研究。 任何行动都有收益和成本，经济决策需要比较二者，环境保护同样如此。从目标选择看，环境质量目标的严苛程度以及达成期限的长短，对社会经济发展会产生不同程度的影响。在目标制定的过程当中，纳入经济分析的视角，有助于帮助识别环境和经济协同发展的目标。从路径选择看，由于不同的污染防治措施和策略的成本差异巨大，不仅体现在具体的控制措施，也体现在不同的污染源、不同 空气质量管理的成本效益分析——国际经验与案例 区域的差异。例如，进一步控制电厂与控制居民取暖的单位污染排放的增量成本差异很大，相应地，以不同排放控制策略实现同样程度的污染物浓度降低的成本差异也会很大。无论是环境保护目标制定，还是达成目标的路径和手段，都需要进行成本效益分析——不仅包括直接成本效益也包括协同效益和共生成本，以此回应战略、政策、规划和项目的可行性疑问、评估环境管理政策及其目标的合宜性、识别实现目标的最小成本路径，从而推动低社会成本、兼具效率和公平的综合决策。 需要注意的是，现有的成本效益分析，很多讨论的是技术效率问题，比如如何通过成本节约和资源高效利用来解决问题。但另外两类重要的效率问题不能被忽视：一是配置效率，即相同资源配置于不同用户、区域、时间等所发生的成本和带来的效益的异质性；二是制度效率或者政策效率。由于不同的制度安排和政策的交易成本，特别是管理和监管成本差异巨大，达成同样目标的制度和政策的成本与效益也会有很大不同。 此外，政策实施时机和政策手段选择也会影响到污染控制战略的成本和效益。例如，我们在进行“中国PM2.5污染健康损失的时间变化与空间分布研究”时发现，晚行动比早行动要付出更大的代价。此外，实证研究的结果同时表明，区域、行业、政策以及控制措施的成本和效益差异巨大。这意味着，在大气污染治理的攻坚阶段，不仅要关注配置效率也需要关注制度和政策的效率影响，需要研究更精细的政策来调控，使控制成本相对较低的排放源和区域能够优先控制，进而降低整个社会实现污染控制目标的成本。在成本效益中不仅关注技术效率，同时关注配置和制度效率，也意味着污染控制战略，在优先控制重污染区域的同时，也需要关注健康与经济边际损害更大的地区，包括如何避免“清洁区”的环境空气质量恶化。 当前，中国经济从高速发展进入稳态低速增长周期和结构转型时期，以化石燃料为能源消费主体的能源结构还没有发生根本性的转变，同时受到新冠疫情的影响，基于对适度经济增长、保持总体经济健康发展和民众生活水平提升的需要，将使得环境质量改善和经济增长的需求之间的平衡面临更大的挑战。“十四五”是非常关键的转型时期，在强调目标管理和采取必要的命令控制型政策的同时，必须同时发挥环境经济政策的作用，为各主体的行为改进提供持续性激励，使环境保护转化为行为主体的长期内在自觉，如此形成环境治理（governance）的长效机制。 尽管我们强调成本效益分析对决策的重要支持作用，但需要特别注意，成本效益分析不是唯一的决策支持依据。决策是一个基于科学认知，包括成本效益分析分析基础上的多方参与和多目标权衡的政治过程。此外，我们在强调大力推进成本效益分析的研究和应用的同时，也要非常清醒地认识到，成本效益分析在当下无论是学术研究还是实际应用方面，还有很多局限性。如何在中国推动恰当的成本效益分析，需要我们在持续的研究和应用中不断改进。正因为如此，很高兴地看到亚洲清洁空气中心在推进成本效益分析的研究和应用方面的持续努力和取得的可喜进展。 1、美国《清洁空气法案修订案》的经济评估 Fore引w言ard 付璐 亚洲清洁空气中心中国区总监 自2002年在中国开展工作以来，亚洲清洁空气中心就非常重视结合中国在空气质量管理方面的需求，推动把知识转化为政策和行动，强调政策制定和实施的科学性、经济性以及多相关方的参与。 2019年以来，中国处于“打赢蓝天保卫战三年行动计划”实施的关键时期，空气污染治理进入结构减排深水区，我们注意到已经有城市在制定中长期规划时开始评估和考量社会经济成本和效益。为更好地支持中国城市制定成本有效的大气污染防治策略，生态环境部对外合作与交流中心与亚洲清洁空气中心在成都市生态环境局和成都市环境保护科学研究院的支持下，共同举办了第十四届中国城市空气质量研讨会，主题为“大气污染防治中长期规划与经济评估”，旨在推动将经济分析纳入到大气污染防治规划制定过程中，以期实现持续有效的空气质量改善，实现科学决策和优化选择。 这次会议引发了不少省市环境管理部门对成本效益分析的关注和兴趣，例如，成都市就在后续的《“打赢蓝天保卫战”三年行动计划》评估中加入了相关分析。此外，我们也编制了成本效益分析方法和工具科普小册子，并在与中国环境报合作的“空气知库”专栏刊载专家观点文章，将经济分析的理念和方法推广给更多有潜在需求的单位和个人。 为了进一步呼吁和支持我国决策部门将经济分析纳入到决策考量，以识别和选择具有成本有效性的减排策略和措施组合，促进该领域的知识转化，我们此次推出了空气质量管理的成本效益分析相关领域的一系列知识产出，包括由亚洲清洁空气中心团队编制的本报告《空气质量管理的成本效益分析：国际经验与案例》，以及成本效益分析常见问题集（FAQ）。 同时，我们还携手环境经济学领域的研究人员、重点行业的专家联合策划了两个专题篇章，包括重点行业的减排措施成本分析及关键参数、空气污染健康影响的经济分析及关键参数。相关知识产出将在“空气知库”平台陆续发布，并保持专栏的开放性，与合作方一起持续开发和更新相关内容，以推动研究成果共享以及有效应用。我们希望该系列知识产品能为环境管理政策的制定者和技术支持单位的工作提供支持，同时也希望给涉及成本效益分析工作的研究团队提供信息参考。 空气质量管理的成本效益分析——国际经验与案例 空气质量管理的成本效益分析 国际经验与案例 目录 CONTENTS 背景5 1.美国《清洁空气法案》修订案的经济评估6 1.1情景设置与分析步骤8 1.2直接成本10 1.3健康效益12 1.4成本与效益比较16 1.5生态效益17 1.6宏观经济影响19 1.7结论和不确定性分析24 2.美国《国家环境空气质量标准》的经济分析——以臭氧为例27 2.1情景设置与分析步骤29 2.2达标成本32 2.3健康效益35 2.4公共福祉协同效益36 2.5宏观经济影响与就业影响分析37 2.6结论和不确定性分析38 3.欧盟《清洁空气规划》的经济评估40 3.1情景设置与分析步骤41 3.2减排成本评估42 3.3效益评估43 3.4成本与效益比较48 3.5宏观经济影响评估50 3.6创新和竞争力影响51 参考文献52 背景 成本效益分析（costbenefitanalysis，CBA，也被称为费用效益分析或benefitcostanalysis,BCA，效益成本分析），被应用于公共政策分析最早可追溯至19世纪法国的基础设施项目评估。第二次世界大战后，各国面临政府效率低下的压力，开始在重大公共投资中探索有效利用公共财政的方法。这也是新福利经济学诞生的重要标志，并推动了CBA与决策相融合(OCED，2006)。 自1970年以来，随着世界银行、经合组织和联合国等相继在发展项目中广泛运用CBA，经济评估方法得到快速发展。CBA逐步在交通和能源等基础设施项目、支持商业和农业等发展项目中发挥核心作用(Kotchen，2011)，也被多方应用于重大环境政策的评估，被公认为是应用最广泛和影响最大的政策分析方法。 CBA可用于政策预评估和后评估，前者更为多见，主要是在决策过程中确定政策方案、评估相关方案的成本和效益(Defra，2009)，帮助决策者权衡公共政策的成本和效益(Hartwicketal.，1998)。在环境政策的评估应用中，CBA提供独立的经济分析证据，发挥政策倡导作用(Hutton，2008)、呼吁并推动决策者增加对公共物品的投资，说明和验证环境政策干预的合理性。也就是说，通过“效益验证成本的合理”(“benefitsjustifycosts”)，强调环境治理是一项无悔的选择。 作为判断一项政策是否能提高经济效率的首选工具(Kotchen，2011)，除了从经济角度回答一个政策方案是否值得实施，CBA还可以帮助筛选多个方案并实现公共利益最大化，有效促进政策发展和资源配置效率。当政策总效益大于政策总成本时，将产生正的净效益。CBA最常用的决策依据是净现值(netpresentvalue，NPV)，亦即识别出净效益现值之和最大的一种政策方案(Hartwicketal.，1998)。 值得注意的是，CBA旨在识别在经济层面上可行的政策方案，而不是确定对环境和社会成果最有利的方案(Workmanetal.，2018)。例如，当开展空气质量标准修订的成本效益分析时，CBA用于评估和筛选是否具有经济性的方案，而不是最有利于人群健康和生态环境保护的方案。 本报告将聚焦CBA方法在清洁空气领域关键政策的应用案例和国际经验，介绍针对美国《清洁空气法案修订案》和国家环境空气质量标准、欧盟清洁空气规划开展的成本效益分析，总结其在决策中发挥的作用，分析步骤和评估