2023转型金融支持煤电行业低碳转型的机制研究报告（第一期）

2022.07 报告 转型金融支持煤电企业低碳转型 的机制研究 ——以山西和内蒙古为例 宏观与绿色金融实验室为北京大学国家发展研究院智库，致力于宏观金融与绿色金融的政策研究，努力成为相关领域的世界一流智库，为国内政府部门与监管机构提供高水平的政策研究成果及建议，同时积极推动相关领域的市场实践与国际合作交流。实验室积极参与和支持人民银行与监管机构在宏观金融和绿色金融方面的研究，近年的研究重点包括宏观经济、金融风险、转型金融、绿色金融、气候政策、货币政策等。 北京绿色金融与可持续发展研究院（以下称“北京绿金院”）是为中国和全球绿色金融与可持续发展提供政策、市场、产品研究以及国际合作平台的智库。作为一家非盈利机构，北京绿金院的目标是在绿色金融、自然资本融资、低碳发展和能源转型等领域成为有全球影响力的智库，为改善全球环境和应对气候变化做出实质性贡献。更多信息，请浏览官方网站www.ifs.net.cn 自然资源保护协会（NRDC）是一家国际公益环保组织，成立于1970年。NRDC拥有700多名员工，以科学、法律、政策方面的专家为主力。NRDC自上个世纪九十年代中起在中国开展环保工作，中国项目现有成员40多名。NRDC主要通过开展政策研究，介绍和展示最佳实践，以及提供专业支持等方式，促进中国的绿色发展、循环发展和低碳发展。NRDC在北京市公安局注册并设立北京代表处，业务主管部门为国家林业和草原局。请访问网站了解更多详情http://www.nrdc.cn/ 课题组：组长： 马骏北京绿色金融与可持续发展研究院院长、北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室联席主任、中国金融学会绿色金融专业委员会主任 成员： 邵丹青北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室中级研究专员赵钢柱北京绿色金融与可持续发展研究院院办资深研究员 宋盈琪北京绿色金融与可持续发展研究院院办研究员 NRDC项目组： 吴琪自然资源保护协会（NRDC）环境法律与治理项目主任程渝欣自然资源保护协会（NRDC）气候金融项目主管 毕明怡自然资源保护协会（NRDC）环境法律与治理项目协调员 目录 执行摘要1 1高碳行业转型需要转型金融支持7 1.1转型金融的缘起和内涵7 1.2转型金融的基本要素9 2转型金融国外与国内实践经验14 2.1转型债券14 2.2转型贷款16 2.3转型基金17 3转型金融如何助力煤电企业低碳转型：以山西和内蒙古企业为例19 3.1电力行业碳达峰碳中和发展路径研究19 3.2双碳目标下能源供应体系中的火电发展规模及布局21 3.3碳中和目标下的案例企业低碳转型路径23 3.4A公司与B公司的转型金融方案25 4关于转型金融支持煤电企业转型发展的建议28 4.1政府部门28 4.2金融机构29 4.3煤电企业29 参考资料31 执行摘要 在碳达峰、碳中和目标的大背景下，我国电力系统需统筹电力保供和减污降碳，大力发展清洁能源，加快推进煤电企业转型。山西省和内蒙古自治区作为我国的煤电大省，对于我国的能源电力安全与可持续发展至关重要，同时在电力行业低碳转型方面面临重大任务与挑战。 近几年，国际与国内资本退出煤电领域渐成趋势，同时煤电企业因多方原因面临盈利能力下降的困境。电力行业顺利实现低碳转型需要产业自身及金融、财政等多方协同。在金融支持高碳行业低碳转型方面，国际上已有一些实践可供参考，“转型金融”的概念也在国内引发了金融监管与市场的广泛关注，但在机制设计、政策激励、产品创新、基础设施等方面仍亟待完善。 本报告基于国内外金融支持高碳行业低碳转型的已有经验，结合代表性煤电企业进行案例研究，探索我国煤电重点省区煤电企业转型金融支持机制，最后从政府部门、金融机构及煤电企业的角度，提出了针对性建议。 1.高碳行业转型需要转型金融支持 近年来，我国的绿色金融高速发展，在推动绿色环保产业发展方面发挥了重要作用。但是，包括煤电在内的高碳行业不属于传统绿色金融的支持范围。这些企业一般还面临杠杆率较高、信用风险较大等问题。因此，高碳企业在向低碳转型的过程中如何获得融资并确保转型目标的实现就成为了一个急需解决的问题。转型金融的概念应运而生。相比于狭义的绿色金融专注于支持具有环境生态效益的“绿色行业”，转型金融则更多着眼于对高排放高污染行业进行绿色低碳转型的金融支持。人民银行也已提出要尽快建立我国的转型金融体系，以更好地支持双碳目标的顺利实现。 虽然目前还未有转型金融的官方定义，但其内涵可总结为“为应对气候变化影响和实现可持续发展，运用多样化的金融工具为传统的碳密集和高环境风险的市场实体、经济活动和资产项目，向低碳和零碳排放转型提供的金融服务。”转型金融适用于所有金融工具，包括但不限于贷款、债券、基金、保险、信托、票据、资产支持证券等。 借鉴国内外绿色和可持续金融的经验，同时结合转型活动的特点，转型金融体系应具备的五大要素：转型金融标准、信息披露要求、转型金融产品、政策激励机制以及公正转型。 转型金融标准 信息披露要求 转型金融产品 转型 金融 政策激励机制 公正转型 2.转型金融的国外与国内实践 债券和贷款是转型金融全球实践目前相对活跃与最具规模的领域，我国也已取得了不少进展。虽然目前没有关于“转型债券”和“转型贷款”的统一定义和标准，但已有不少转型性质的创新性债券与贷款产品，以可持续挂钩类产品为主。可持续发展挂钩债券（SLB）与可持续发展挂钩贷款（SLL）类似，都是通过将债券或贷款的融资条件（期限、利率、抵押担保要求等）与企业的可持续发展目标（例如碳排放强度每年下降一定百分比）及实际效果相挂钩，从而更好地激励企业进行低碳转型与可持续发展。SLB与SLL的募集资金不指定具体用途，可用于一般公司用途。 我国已有金融机构与企业开始探索发行SLB与SLL,但目前规模较小。此外，中国银行与中国建设银行分别发布了各自的转型债券规范文件，为国内金融机构探索转型债券支持实体经济低碳转型提供了借鉴与示范。 除了债券和贷款，国外已有一些专门支持传统高碳行业及其所在地区进行转型的基金，例如欧盟公正转型基金、美国公正转型基金、爱尔兰国家公正转型基金、英国碳基金以及气候投资基金等。此外，政府出资设立转型担保基金也是建立转型金融风险分担机制的一种有效手段，有利于鼓励银行等金融机构参与支持转型活动。 3.山西和内蒙古的煤电企业案例分析 基于山西省和内蒙古自治区在我国煤电市场以及电力保供方面的重要地位，课题组选取了山西省属电力国企A公司与内蒙古区属电力国企B公司作为案例企业，进一步分析代表性煤电企业在转型压力下面临的不同内外部条件，并研究提出两家企业的转型金融初步方案。 一方面，山西省的A公司与内蒙古的B公司都是煤电大省的省属国有企业，目前都是燃煤发电为最主要的营业收入来源，因此在双碳目标下的转型发展方面有不少相同点，主要包括：1）近十年来大力布局新能源发电建设，新能源发电占比不断提高；2）资产负债率都很高，高于行业平均水平；3）由于煤炭价格上涨，煤电业务盈利能力大幅下降；4）资本管理问题突出，缺乏可再生能源项目建设所需的资本金，投资压力巨大；5）都需要结合自身条件制定符合国家双碳目标的转型目标、战略和路径方案，同时需要转型金融的大力支持。 另一方面，B公司与A公司还存在以下方面的显著差异，也决定了两家企业的转型路径与转型金融方案必须基于各自实际情况而有所差异。一是煤电联营成熟程度不同。A公司在母公司能源集团内部已经完成了煤电整合工作并初步理顺内部供需关系，A公司发电所需电煤约60%来源于集团内，可以有效防范煤炭价格大幅波动对于煤炭和电力企业的不利影响；而B公司煤炭超过70%依靠外部采购。二是可再生能源电力的发展潜力不同。与A公司相比，B公司因地处内蒙古在风光资源方面拥有显著优势，应努力破解有关瓶颈、加以充分利用。三是B公司缺少与资本市场对接的法人主体。与A公司相比，B公司不是上市公司，集团内部也缺少以能源发电为主业的上市公司，故无法从资本市场得到对于可再生能源项目建设的资金支持。 煤电企业完整的转型金融方案需包括股权、债权和财税等不同手段的协同配合。结合A公司的转型路径（包括“十四五”“十五五”“十六五”及之后时期的规划）及企业具体情况，课题组提出如下的A公司转型金融初步方案。其中，除了需基于上市公司身份来实践的措施举措外，其他建议对包含B公司内的其他中国电力企业均具有较强的参考价值。 （1）结合山西省电力双碳战略目标，提出明确的转型目标，制定科学的转型路径； （2）争取地方政府的支持，包括示范项目、政府产业基金、财政贴息等，充分发挥财政资金的杠杆作用撬动社会资本共同参与； （3）转型金融与国企混改相结合，引入长期的股权投资者，降低负债率，同时完善企业治理结构和机制，进一步提高投资者和公众对于公司可持续发展能力的信心； （4）通过股权融资、并购重组等资本运作，将新能源发电资产注入上市公司，投资新能源发电资产，加大新能源转型力度； （5）不断完善转型金融所需要素内容，申请国家层面的支持，具体可包括：股权方面，争取国家级产业投资基金（例如国家绿色发展基金）的投资，有效补充转型所需资本金；债权方面，争取人民银行（通过窗口指导和再贷款等货币政策工具）以及开发性银行和政策性银行的低成本资金支持，降低融资成本； （6）积极利用创新性转型贷款和转型债券等转型金融产品； （7）充分利用境外投资者与多边金融机构的低成本资金及其他优势（技术支持、项目管理能力建设、员工培训），提高转型金融效率。 因一些历史遗留问题（例如煤电一体化问题）以及对区域内丰富的可再生能源进行有效利用面临一些瓶颈（例如新能源指标分配），B公司的转型金融方案更有挑战性。在共性问题方面，B公司可参考A公司的转型金融方案建议，包括争取地方政府对试点项目的支持、申请国家层面（国家级基金、人民银行相关政策工具、政策性银行等）的支持、低碳转型与国企混改相结合、寻求境外投资者与国际组织支持以及充分利用转型债券、转型贷款等创新性金融工具等。 针对两家企业的关键内外部条件差异，除了以上的共性方案措施，课题组还为B公司 提出以下针对性建议: （1）探索通过新设或并购方式拥有上市公司，作为B公司转型发展的突破点，从资本市场获取发展可再生能源项目建设的资金； （2）争取地方政府的支持，解决目前发展新能源电力的政策瓶颈，以充分利用区内风光资源优势。 4.转型金融支持煤电企业转型发展的建议 转型金融支持山西、内蒙古等煤电重点省区的低碳转型发展，除了煤电企业自身要提高转型意识，制定科学合理的转型战略、目标及路径，并积极落实转型措施之外，还需要各级政府部门、商业性金融机构、政策性金融机构及多边开发性金融机构的协同支持。为此，课题组提出如下建议。 政府部门 中央政府和部委：（1）设立国家低碳转型基金，将煤电行业纳入重点支持范围，通过债权或股权投资，为煤电企业低碳转型提供低成本资金支持；（2）金融监管部门与电力行业主管部门合作制定符合我国双碳目标的煤电转型路径及相应的煤电行业转型金融标准；（3）人民银行加大对创新结构性货币政策工具的研究与应用，充分利用碳减排工具等政策工具为金融机构的转型金融业务提供资金支持。 煤电重点省区地方政府：建立省政府协调机制，用专项小组的形式整合省发改委、能源局、生态环境局、财政厅、人民银行、金融局、证监局等不同部门的资源，共同支持试点企业的转型方案。 金融机构 多边开发性金融机构：建议地方政府、企业及境内金融机构积极与多边开发性金融机构进行合作，充分利用其低成本资金及其他相关优势，协同支持煤电企业的低碳转型，包括合作落地煤电转型金融试点项目。 开发性银行和政策性银行：建议国家开发银行和政策性银行利用特惠政策，积极支持低碳转型的煤电企业和项目，包括开发专门的煤电转型贷款产品和转型基金。 商业性金融机构：尽快提升气候风险管理意识与能力，积极开发既有低碳转型效益又具有商业可持续性的转型金融产品，包括转型贷款、转型债券、转型保险和转型基金等，并通过设立合理的激