基于公共数据授权运营的数据流通建设白皮书

基于公共数据授权运营的 数据流通建设白皮书 华为技术有限公司 中国信通院云计算与大数据研究所2023年9月 版权声明 本报告版权属于华为技术有限公司和中国信通院云计算与大数据研究所，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：华为技术有限公司、中国信通院云计算与大数据研究所”。违反上述声明者，将追究其相关法律责任。 编写组成员：（排名不分先后） 华为技术有限公司 王彬 王彤 江虎林 孔令司 杨婕 赵猛 王鹏 庞宝峰 崔昊 王伟 杨锐 潘志超 赵东 刘万来 郑辉 许智升 叶佳鹏 宋晔志鹏 林政 王陶 陈灵鹤 中国信通院云计算与大数据研究所 何宝宏 魏凯 姜春宇 闫树 吕艾临 张斯睿 目录 1引言1 1.1公共数据相关的政策演进1 1.2公共数据开发利用意义2 2公共数据授权运营发展现状3 2.1公共数据授权运营政策背景3 2.2公共数据授权运营实践进展5 2.3公共数据授权运营面临挑战8 2.3.1数据供给水平有待提升8 2.3.2数据授权机制尚不健全9 2.3.3数据应用挖掘不足9 2.3.4成效评估体系不完善10 2.3.5各地方发展不均衡10 3公共数据授权运营理论基础11 3.1公共数据授权运营的概念界定11 3.2公共数据授权运营的开展模式12 3.3公共数据授权运营的主体界定13 3.4公共数据授权运营的定价机制14 3.5公共数据授权运营的收益分配15 4公共数据授权运营推进思路16 4.1组织框架搭建18 4.1.1“一局”：公共数据主管部门18 4.1.2“一组”：公共数据授权运营专家组19 4.1.3“一公司”：公共数据授权运营主体20 4.1.4“一平台”：公共数据授权运营平台20 4.2制度机制建立22 4.3运营主体授权24 4.4建设模式选择26 4.5数据生态培育29 5公共数据授权运营平台方案30 5.1平台规划思路30 5.1.1平台参与主体设计30 5.1.2平台部署与数据流32 5.2平台建设方案34 5.2.1数据开发底座38 5.2.2数据流通服务41 5.2.3授权运营管理44 5.2.4安全保障服务49 5.3平台运营方案52 5.3.1运营体系规划53 5.3.2平台应用运营53 5.3.3数据运营54 5.3.4安全运营55 6公共数据授权运营典型应用场景56 6.1普惠金融实践场景56 6.2健康医疗实践场景59 7探索与展望61 1引言 1.1公共数据相关的政策演进 2015年8月，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》将大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享作为三方面主要任务之一，要求推进数据资源向社会开放。这是公共数据最早出现在中央政策里，开启了对公共数据的关注与开发。2016年9月国务院发布的 《政务信息资源共享管理暂行办法》聚焦公共数据共享，提出加快政务信息系统互联，并对目录编制、平台对接等作出了实操层面的指引。 2017年2月，中央深改委审议通过《关于推进公共信息资源开放的若干意见》，提出推进公共信息资源开放，促进规模化创新应用。同年5月，国务院办公厅发布《政务信息系统整合共享实施方案》对“促进共享”与“推动开放”分别进行阐述，在数据开放方面要求加快公共数据开放网站建设。该中央政策中同时出现了政务信息、政务数据、公共数据、公共信息资源等不同表述，与数据的共享与开放也尚没有准确的对应关系，但对数据的共享与交换进行了区分，基本可以从中明确数据共享范围在于政务部门内部，数据开放是从政务部门向社会的开放。2018年1月，发改委、网信办、工信部联合开展公共信息资源开放试点工作。 2020年4月，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中要求推进政府数据开放，并有针对性地提出促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动。次年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五 年规划和2035年远景目标纲要》（后称“十四五”规划）要求探索将公共数据服务纳入公共服务体系，提出开展政府数据授权运营试点。自此，“公共数据”与“政府数据”的表述和用法基本确定，而公共 信息、政务信息等用法没有再出现。推进公共数据的开放共享是整体上的目标，而政府数据作为公共数据的重要组成部分，除开放与共享以外，鼓励以授权运营的方式实现其价值的释放。 除政策以外，与数据相关的法律法规也强调了公共数据的应用。2016年11月《中华人民共和国网络安全法》出台，其中专门提及鼓励数据技术发展，促进公共数据资源开放。2021年6月《中华人民共和国数据安全法》要求制定政务数据开放目录，构建开放平台以推进开发利用。 到目前为止，有关公共数据与政务数据等不同表述尚未完全统一或对应。在最新的政策中，《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（后称“数据二十条”）与《数字中国建设整体布局规划》提“公共数据”，聚焦数据的开发利用，而《全国一体化政务大数据体系建设指南》则提“政务数据”，聚焦数据共享。当下在讨论数据开发利用时，更倾向于使用“公共数据”的表述，不仅包含来自政府或公共部门的政务数据，且应将在履行公共管理职责或提供公共服务的过程中收集、产生的企事业单位数据纳入其中。 1.2公共数据开发利用意义 “数据二十条”将数据分为公共数据、企业数据、个人数据三类，分别进行相应的讨论和规定，要求针对公共数据建立确权授权机制、全流程合规与监管体系以及价值收益分享方式等，可见公共数据的重要性正在迅速提升。作为数据要素的核心组成部分，公共数据体量大、类目多、具有高价值，对提升公共治理水平和促进产业发展都有重大推动作用，对公共数据进行开发利用是数字经济发展的必然要求。 公共数据是重要的国家数据资源，蕴藏巨大的经济和社会价值。 一方面，公共数据的来源和内容与公共利益高度相关，对公共数据进 行开发利用，对数字政府建设具有重要意义，有利于进一步优化国家公共治理与公共服务；另一方面，公共数据为数据要素市场提供了重要的资源供给，因其产生过程、管理方式、内容特点等区别于其他数据类型，相较而言权属结构更为明晰，最有可能首先通过确权授权及运营、经营实现流通，是数据要素市场培育的关键突破口。 “数据二十条”的新要求为公共数据开发利用指明了方向，尤其是为公共数据授权运营带来了新机遇。通过授权运营的方式引入社会化力量，有利于充分挖掘和释放公共数据的价值，优化产业结构，培育新增长点，促进经济高质量发展。当前，各地方和各行业正加快探索公共数据授权运营并取得了积极进展，但仍然存在瓶颈问题影响公共数据开发利用水平的提升。因此，有必要加快解决各类瓶颈问题，以公共数据价值的充分挖掘与释放，带动全社会数据价值释放。 本报告将从公共数据授权运营发展现状出发，梳理各地方实践中存在的问题与面临的挑战，剖析发展痛点，在厘清相关概念、运行逻辑与推进思路的基础上，从机制建设、平台建设、实施路径等方面切入，提出具体的可行方案，并分析当前公共数据的典型应用场景，尝试描摹公共数据授权运营的未来图景。 2公共数据授权运营发展现状 2.1公共数据授权运营政策背景 2020年3月，“十四五”规划中针对公共数据指出要建立健全国家公共数据资源体系，推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用。并且，在国家规划中首次明确提出了“授权运营”概念，要求“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。2021年11月网信办发布的《网络数据安全管理条例（征 求意见稿）》首次在政策中对公共数据作出定义，明确公共数据是指国家机关和法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织履行公共管理职责或者提供公共服务过程中收集、产生的各类数据，以及其他组织在提供公共服务中收集、产生的涉及公共利益的各类数据。与此同时，要求推动公共数据的开发利用。到目前为止，关于公共数据的范围仍未形成普遍共识，但以开发利用为目的的探索已广泛开展。在中央指导的公共数据资源开发利用试点要求下，各地方、各行业通过实践不断创新公共数据开发利用的模式与路径。上海、浙江等地先后将“公共数据授权运营”写入地方法律法规文件，海南、广东、四川等地也各自开展了授权运营探索，在整体运行逻辑基本一致的基础上探索了各具特色的政企合作运营模式。此外，人力资源和社会保障部、中国民用航空局等垂直管理的行业主管部门也开展了以行业为单位的公共数据授权运营探索，形成了电子社保卡、航旅纵横等公共数据产品及相关服务，为公共数据要素的价值释放提供新的思路。 2022年1月，《“十四五”数字经济发展规划》要求统筹公共数据资源开发利用，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，以释放数据红利。并且针对公共数据提出“通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用”，在一定程度上为“授权运营”作出释义，为授权运营实践提供政策依据。基于各地方、各行业的探索，可以尝试明确授权运营指的是在无条件开放以外，授权社会主体对不适宜直接无条件开放的公共数据进行运营开发，对外提供产品或服务。社会主体要获得授权，需要通过用途与场景的申报，由主管部门对资质与需求进行全面审查。作为大量高价值、高敏感的公共数据开发利用的核心路径，公共数据授权运营亟待进一步规模化发展。 2.2公共数据授权运营实践进展 近年来，在中央政策的指导与号召下，各地区、各行业积极开展公共数据开发利用实践，在体制机制、政策法规、资源供给、场景应用、安全保障等方面均取得一定成果。其中，授权运营作为重要的开发利用路径，是实践探索的关键要点。北京、上海、广东、海南、贵州、成都等国内先进地区通过制定地方政策、搭建运营平台、创新应用场景等试点举措，探索开展授权运营，以促进公共数据的社会化开发利用。 北京市于2020年5月发布了《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》，提出以“金融公共数据专区”形式试点授权运营。由市经信局授权北京金控旗下大数据公司作为运营单位，建设并运营金融公共数据专区，探索以场景为牵引的授权运营模式。在汇聚工商、司法、税务、社保、公积金、不动产等公共数据的基础上，尝试与企业数据进行融合开发形成综合数据产品服务于金融机构，实现了普惠金融领域不同细分场景的应用。2022年11月和2023年7月，市经信局分别发布了《关于推进北京市数据专区建设的指导意见》和《北京市公共数据专区授权运营管理办法（征求意见稿）》，在金融场景的实践基础上，全面推进数据专区管理制度体系建设，形成典型的政企数据融合应用经验做法。北京经济技术开发区也通过《北京经济技术开发区公共数据管理办法》开展公共数据相关的管理、共享、开放、运营工作。 上海市于2021年11月颁布了国内首部省级人大制定的数据条例 《上海市数据条例》，在地方性法规中设置公共数据专章，对公共数据范围进行划定，并要求建立健全公共数据授权运营机制，对授权运营主体、范围、监管、平台等方面提出要求。2022年的《上海市公 共数据开放实施细则（征求意见稿）》提出要建设公共数据开发利用示范项目，对于公共数据有条件开放也进行了更细化的规定，实现了与授权运营的明确区分。2022年9月，上海数据集团正式成立，重组和整合已有资源，作为上海市公共数据授权运营主体负责平台建设、数据运营、产业培育等方面工作，加快实现公共数据、行业数据与社会数据的融合开发。当前，上海市正在推进制定授权运营制度体系与标准规范，以授权运营平台为底座，完善公共数据的社会化开发利用机制。 广东省于2021年4月制定《广东省首席数据官制度试点工作方案》，首创政府首席数据官制度，设置了盘活公共数据资源为目标的工作体系。并且，针对公共数据制定了《广东省公共数据管理办法》 《广东省公共数据资产登记与评估试点工作指引（试行）》等政策文件，明确规定了公共数据资产的登记和评估工作办法。省内的广州、深圳、佛山等地均已开始探索授权运营实践，广州数据交易所作为省级数据交易场所，也在持续推动公共数据以授权运营产品形式进场交易。今年，在《