详解城中村改造：政策解读与影响测算

7月21日，国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，市场对于城中村改造的关注持续升温。本文将从政策解读、资金来源以及可能影响三个角度进行分析，供投资者参考。 “超大特大城市”共包含21个城市，其中超大城市7个、特大城市14个，容纳近一半城区常住人口。从政策脉络来看，“城中村改造”自2011写入“十二五”规划、上升为国家战略后，经历了重要性逐渐提升、概念逐渐明晰、范围逐渐收窄、实施细则逐渐完善的过程。今年4月份，政治局会议的表述将“城中村改造”与“超大特大城市”联系在一起，7月国常会审议通过的《指导意见》落实了4月份这一提法，后续“电视电话会议”从改造方式、资金来源、运营方式等多个角度加以阐释。 顶层设计上，不再继续沿用房地产化的开发建设方式。旨在盘活提升存量资源，提高经济密度与投入产出效率；改造方式上，要从实际出发，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造，防止大拆大建；不得违规采取一二级联动方式，必须实行净地出让。 城中村改造可能不会成为“棚改2.0”，具体而言： 第一，改造对象上，城中村改造范围主要是21个超大特大城市，而棚改覆盖全国，以三四线城市为重点区域。 第二，改造方式上，设臵“四道红线”，坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主，避免大拆大建。棚改以拆除新建为主，而城中村改造受到“四道红线”约束，以整治提升和拆整结合模式为主，预计新建套数仅为棚改的二十分之一。 第三，安臵方式上，有房屋安臵和货币化补偿方式予以补偿，后者比例可能较小，对房价的影响预计有限。棚改货币化安臵比例超50%，造成全国范围内房价上升。本次城中村改造“去地产化”特点较为明显，以货币化补偿的比例可能较小，更可能是以地换房、以房换房，对房价影响有限。 第四，资金来源上，棚改以政府购买为主，城中村改造鼓励引入更多民间资本。棚改资金来源主要是政府购买，前期以抵押补充贷款工具（PSL）为主，后期以棚改专项债为主。本次城中村改造鼓励引入民间资本，资金来源可能更加丰富。 当前政策加大对城中村改造的支持力度，符合条件的城中村改造项目纳入专项债支持范围。之后，符合条件的城中村改造项目可能会以棚改专项债的类别发行，不排除新设类别的可能。假定专项债投向“保障性安居工程”的比重不变（10%-20%），城中村改造通过专项债融资的规模约占新增专项债总规模的20%以内。 定量测算城中村改造的影响：从北上广深城市更新方案来看，进度上匀速推进，多以2035年为完成节点，剩余年限约为10-12年。21个超大特大城市“城中村”面积之和约为11亿平方米，每年投资规模预计超万亿，平均每年建安投资2000亿元。2022年房地产开发投资完成总额为13.3万亿，2000亿元新增建安投资预计拉动房地产投资1.5个百分点。 风险提示：核心假设不合理，城中村改造投资规模、进度存在不确定性。 7月21日，国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，市场对于城中村改造的关注持续升温。本文将从政策解读、资金来源以及可能影响三个角度进行分析，供投资者参考。 一、城中村改造的政策脉络 “在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”的表述首次在今年4月份的政治局会议提出，7月国常会审议通过的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》落实了这一提法。 1、“超大特大城市”有哪些？ “超大特大城市”共包含21个城市，其中超大城市7个、特大城市14个，总人口占全国比重为21%，城区常住人口占全国比重为48%，GDP占比32%。根据2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。再结合国家统计局第七次全国人口普查情况，超大城市包括上海（城区常住人口1987万人）、北京（1775）、深圳（1744）、重庆（1634）、广州（1488）、成都（1334）和天津（1093）共7个城市，特大城市包括武汉、东莞等14个城市。超大特大城市城区常住人口合计2.1亿人，占全国比重为48%，容纳了全国接近一半的城区常住人口。 图表1：“超大特大城市”的界定、所包含城市 2、始于2011年的城中村改造 从政策脉络来看，“城中村改造”自2011写入“十二五”规划、上升为国家战略后，经历了重要性逐渐提升、概念逐渐明晰、范围逐渐收窄、实施细则逐渐完善的过程。 2011年，“十二五”规划期间明确提出推进城中村改造，之后随着国家新型城镇化规划出台，城中村改造的表述更加具体，在《“十四五”新型城镇化实施方案》中被明确列为“三区一村”城市更新改造的内容之一。随后为深入贯彻“十四五”规划纲要和《国家新型城镇化规划 （2021—2035年）》，《“十四五”新型城镇化实施方案》出台，作出“因地制宜将一批城中村改造为城市社区或其他空间”“注重改造活化既有建筑，防止大拆大建”等具体指示。 今年4月份，政治局会议的表述将“城中村改造”与“超大特大城市”联系在一起，实施范围更加具体，多个城市也在政治局会议前后频繁出台具体规划，预计“十四五”期间城中村改造将有实质性推进。7月份国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》以来，实施细则进一步完善，尤其是“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议”从改造方式、资金来源、运营方式等多个角度加以阐释，引起市场的热切关注。 图表2：与“城中村改造”相关的部分会议/文件 知》，再次明确城市更新底线要求，坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。 图表3：《在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》要点 3）不得违规采取一二级联动方式，必须实行净地出让。7月28日，何立峰在“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议”上提出“必须实行净地出让”，明确禁止了部分地区仍存在的违规的一二级联动方式，要求“探索出一条新形势下城中村改造的新路子”。 房企参与土地一二级开发的模式多种多样，主要分为“净地出让”和“一二级联动”两大类。“净地出让”即在在土地出让之前完成土地收储、拆迁补偿、七通一平等系列工作，充分保障被拆迁人的合法权益。 与“净地出让”相对的概念即“一二级联动”，“一二级联动”是指土地前期整理和后期出让联动进行，即从事土地一级开发的房企通过一定的方式参与甚至主导二级开发，或者有较大机会或可能获得土地而进行地产开发建设。其弊端非常明显，开发商不经过“招拍挂”环节，以低价取得土地，并在长周期内获得不菲的土地增值和房价上涨收益，使得本该用于基础设施建设的土地收益让渡给了一级开发商。开发商追求短期利益，对于改造后的城中村的规划相对短视，不利于产生可持续收益。 图表4：“一二级联动”vs.“净地出让” 二、城中村改造会成为“棚改2.0”吗？ 在房地产市场持续下行倒逼调控政策放松的背景下，市场对于城中村改造期待较高，甚至和之前的棚改类比，我们认为城中村改造不能简单看作新一轮棚改。 1、“棚改”政策脉络回顾 棚户区改造作为一项重大民生工程和发展工程，2008年以来得到政府的大力支持。棚户区改造可以有效地解决低收入家庭的住房困难，提升和完善城市功能，优化配臵土地资源，增加社会就业，促进地区的产业结构调整等。为此，2008年10月，中央出台“扩大内需十项措施”，明确提出全面启动棚户区改造，加快建设保障性安居工程。2008-2020年，棚户区改造持续推进，棚户区库存数量稳步减少，库存去化周期由2010年的17.4年降至2018年的1.7年。 图表5：棚户区库存数量稳步减少（万套，年） 早期棚改以实物安臵为主。实物安臵，即以房换房，指政府主持新建一批安臵房，然后根据被拆迁房屋确权面积（一般在原地段提供与被拆迁房屋等面积的安臵房，或者在其他地段提供与被拆迁房屋等市价的安臵房。）来确定安臵房对接面积后，参照标准房型对被拆迁住户进行安臵。实物安臵情形下，棚户区拆迁住房并未进入房地产市场，安臵房一般以分配方式配臵，对当地房价影响较小。不过，政府需要通过招标等方式，选择房地产公司承担棚改安臵的建设，实物安臵方式便会直接拉动房地产投资。 为提高安臵效率，助力房地产去库存，棚改货币化安臵渐成主角。货币化安臵，指的是在拆迁棚户区住宅房屋时，拆迁方将应当用以安臵的房屋按规定折算成安臵款，由被拆迁方选购住宅房屋自行安臵的方式。 通过货币补偿的方式替代了以往的实物补偿，化解了重复建设问题。建设回迁房一般要两到三年时间，通过货币化安臵能够马上让动迁居民住进新房，免受过渡之苦，提高安臵效率。同时，我国房地产市场在2014年左右存在库存严重过剩问题，棚改货币化安臵利于去库存。所以，2015年6月，国务院颁布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，要求积极推进棚户区改造货币化安臵。棚改货币化安臵比例在随后几年不断提高。 图表6：货币化安臵比例和公共财政支出（亿元，%） 2018年以后，三四线城市库存去化显著，货币化安臵有序退出。货币化安臵加快了商品房的销售速度，有效激活了存量需求。棚改货币化安臵使棚户区居民“出棚进楼”，拉动房地产投资增速上行的同时缩短了商品房库存去化周期。2016年以来，商品房销售面积高速增长，三线城市房价增速、商品房销售增速逐渐超越一二线城市。2017年以来，随着三四线城市商品房市场量价齐升，货币化安臵门槛有所抬高，要求在库存去化周期较短的市县控制货币化安臵比例，提高实物安臵比例； 国开行收紧新增棚改贷款标准，将分行的棚改贷款合同审查权上收到总行。 图表7：商品房待售面积与库存去化周期（亿平方米，周） 图表8：2016年以来三四线城市房价快速上涨（%） 图表9：2017年以来三线城市商品房销售情况好于一二线城市（%） 2、城中村改造vs棚改 城中村改造与棚改都能改善居民居住环境，完善城市功能，并通过拆建和改造住宅等方式在一定程度上拉动投资、促进地产消费，起到扩大内需的作用。但城中村改造并非“棚改2.0”，有以下核心差异： 第一，改造对象上，城中村改造范围主要是21个超大特大城市，而棚改覆盖全国，以三四线城市为重点区域。棚改的目的包括进一步推动城镇化进程，以及化解全国范围内的存量住房，因此辐射范围较广；超大特大城市是全国主要的人口流入城市，“城中村”更是密集地容纳了这些城市的新市民和青年人，城中村改造带来的品质提升能够改善住房条件，相对精准地缓解新市民、青年人等群体的住房困难问题，同时也考虑到以“存量改善”的方式不对房价造成较大扰动。 第二，改造方式上，设臵“四道红线”，坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主，避免大拆大建。“四道红线”即，城中村改造原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%，拆建比不应大于2，居民就地、就近安臵率不宜低于50%，城市租房租金年度涨幅不超过5%。 具体改造模式上，主要分为拆除新建模式、整治提升模式和拆整结合模式。其中拆除新建模式单位面积的费用最高，主要用于拆除后居民回迁安臵、建设商业设施以及其他公共设施；整治提升模式最低，主要用于在原有房屋基础上翻新，加装电梯、消防设施等；拆整结合模式介于二者之间。 棚改以拆除新建为主，而城中村改造受到“四道红线”约束，以整治提升和拆整结合模式为主，预计建造规模远不及前者。2010年以来“棚改”共建设棚改安臵房约5000万套；城中村改造共涉及634万户 ，假定拆除建筑面积为现状总建筑面积的20%，拆建比为2，剩余80%在保留基础上优化提升，仅新建设约250万套房，仅为棚改的二十分之一。 第三，安臵方式上，有房屋安臵和货币化补偿方式予以补偿，后者比例可能较小，对房价的影响预计有限。2023年3月30日，《北京市征收集体土地房屋补偿管理办法》（征求意见稿）提到，征收宅基地房屋的，应采取房屋安臵、货币补偿方式予以补偿，被征收人可以选择其中一种方式。