维护欧洲绿色协议的新治理框架（英）

政策简报 第18/23期|2023年9月 JeanPisani-Ferry（jpf@bruegel.org）是彼得森国际经济研究所的高级研究员 SimoneTagliapietra(simon.tagliapietra@bruegel.org)是Bruegel的高级研究员 GeorgZachmann（georg。zachmann@bruegel.org）是Bruegel的高级研究员 维护欧洲绿色协议的新治理框架 JeanPisani-Ferry,SimoneTagliapietra和GeorgZachmann 执行摘要 欧洲绿色交易，欧盟通过了雄心勃勃的气候目标和一系列立法来实现这些目标。但是实施将在政治上具有挑战性，特别是因为《绿色协议》尚未升级欧盟的能源和气候治理框架。我们提出了治理改革的五个优先事项： 1.所有排放都应遵守排放交易。到2030年，单独的排放交易系统（ETS）将涵盖工业排放和建筑物/运输排放，占所有领土排放的四分之三。应为尚未涵盖的部门创建第三个ETS，到2040年将统一排放控制机制。 2.欧盟绿色投资计划的准备工作应该开始。这应确保在2026年大流行恢复资金结束后，欧盟绿色 赠款至少保持在目前每年500亿欧元（占GDP的0.3％）的水平。弥补年度缺口将需要在2024 年至2030年之间达到1800亿欧元的新欧盟资源， 但这对于解决欧盟将日益面临的政治和分配问题至关重要。此外，应修改目前讨论的欧盟经济治理改革，以允许公共债务超过GDP的60％但公共财政可持续的国家以较慢的速度减少债务，前提是要进行额外的减排投资。 3.应该建立欧洲能源署。这将为政策评估和准备提供无偏见的参考点。它将没有决策权，但会收集和 提供决策数据，维护开放的建模工具，并独立评估欧盟和成员国的政策。 4.能源和气候治理应提升到国家元首和政府首脑级别，以加强政策协调和政治所有权。欧洲特别峰会将至少每年组织一次，由欧盟能源和气候夏尔巴人进行准备。 5.传输网络的开发和运营应以欧洲成本最小化为动力。欧洲独立的网络系统运营商将能够确保现有 的跨境传输得到最佳利用，并促进投资。 作者感谢GiovaiSgaravatti在本文的编写过程中做出的杰出贡献。他们也感谢CoallHessaff和BeMcWilliams的研究支持，并感谢2023年4月在Bregel举行的研讨会的参与者讨论这个问题。此版本受益于FabrizioBalassoe，MigelGil-Tertre，EricaHope，SelmaMahfoz，ZoltaMassayKosbe，ThomasPelleri-Carli，AdréSapir，KrtVadeberghe和JeromiZettelmeyer的深刻评论。欧洲气候基金会的财政支持得到了感谢。 推荐引用 Pisani-Ferry，J.，S.Tagliapietra和G.Zachmann(2023)“维护欧洲绿色交易的新治理框架”，政策简报18/2023，Bruegel 1Introduction 欧委会已经成功地将欧盟转向气候中立。通过欧洲绿色协议，欧盟为2030年和2050年设定了明确而雄心勃勃的气候目标，并通过了一系列立法。欧盟已筹集了数千亿欧元的绿色资金。虽然新冠肺炎疫情和俄罗斯入侵乌克兰表明，气候危机并不是欧洲面临的唯一重大挑战，但冯德莱恩委员会已经做出了巨大努力，挖掘绿色机遇，作为这些危机管理的一部分。投资计划。 应对大流行-下一代欧盟-强调与气候相关的投资，而REPowerEU计划将对俄罗斯能源进口的依赖降至最低，重点是推出绿色替代品。 尽管如此，欧洲的绿色转型仍面临困难。实现欧盟的气候变化减缓目标将要求欧盟国家在未来几年内做出越来越具有挑战性的决定(方框1)。不幸的是，他们采取的行动不太可能与共同的气候中立目标相称，原因有两个。 首先是协调失败。主要的气候目标是在欧盟一级设定的，而基本政策-特别是能源政策-在很大程度上仍然是国家的。结果是集体行动可能不够。其次，实现气候目标需要深刻改变生活方式，并将产生可能导致政治反弹的分配后果。这已经发生了。在2024年欧洲大选之前，越来越多的声音支持减缓脱碳进程。1. 包括意大利，芬兰和瑞典在内的欧盟国家最近举行的一些全国大选中，批评雄心勃勃的国内气候政策的声音有所增强，以至于欧洲理事会内部关于气候中立的当前共识的存在不能被视为理所当然。 方框1：欧盟脱碳将变得更具挑战性 在过去的十年中，欧盟的大多数温室气体减排发生在欧盟排放交易体系（ETS）涵盖的部门，尤其是电力部门。在运输和建筑物等非排放交易体系部门，减排量相对较小(图1)。到2030年，为了实现欧 盟的目标，ETS的排放量将比2022年下降35％，而建筑和运输的排放量应比过去十年快四倍。 这可能会有两个后果。首先，欧盟国家之间脱碳成本的分配将发生变化，因为脱碳必须迅速向难以缓解的部门发展。其次，脱碳将不平等地影响家庭：在设定的最后期限（例如，到2035年逐步淘汰化石燃料汽车）之前遵守新规定的负担对于低收入家庭来说当然会很高，而且对于中等收入家庭来说 ，翻新房产或购买电动汽车可能需要大约一年收入的投资（Pisai-Ferry和Mahfoz，2023）。如果设计和解释不当，具有要求这些投资效果的政策很容易引发阻力。 1例如，2023年7月12日，欧洲人民党在欧洲议会投票反对一项自然恢复法，这表明保守派在欧洲大选之前对雄心勃勃的环境规则采取了更加消极的态度。2023年夏季，反对德国禁止销售燃气锅炉的计划变得更加强烈。在意大利，民意调查显示 ，45％的受访者认为欧盟的目标过于雄心勃勃，而22％的受访者认为这些目标是正确的；请参阅https://twitter。com/yo_tred/stats/1680862213286899713。 2030年目标 电力（和公共热）行业建筑物运输 农业其他 图1：2011-2021年按部门划分的减排量（百万吨二氧化碳当量） 4000 3500 3000 2500 百万吨 2000 1500 1000 500 2011 2021 0 资料来源：Bruegel基于气专委排放数据。 虽然第一个问题原则上可以通过欧盟及其成员国之间更好的协调（包括更好的共同机构）来解决 ，但第二个问题即使在欧盟组织为联邦国家的情况下也会存在。因此,这些问题在概念上是不同的。同时，它们是相关的：政治抵抗主要发生在国家一级，这进一步削弱了做出必要的国家努力的动力。 欧盟能源和气候治理结构包含寻求解决这些问题的要素。但是这些还远远不够。治理结构需要加强才能完成这项工作。在本政策简报中，我们首先概述了欧盟能源和气候变化缓解政策的发展和法律基础2。第2节描述了欧盟能源和气候治理结构。第3节讨论了为什么这种结构存在缺陷。第4节提出了加强治理以保障欧盟脱碳的政策建议。 2欧盟能源与气候政策：历史发展与法律基础 尽管欧盟的能源和气候政策相互依赖，但它们各自在欧盟层面的治理制度的基本原则却有所不同： •能源政策选择是国家特权。欧盟参与的理由主要来自内部市场运作所产生的要求； •气候政策是欧盟的一项共同政策。对其范围的限制源于其工具的局限性以及尊重欧盟国家在能源领域的特权的要求。 这种错位的原因及其造成的根本治理问题可以在欧洲一体化项目的历史演变中找到。 能源合作在欧洲一体化进程的早期发挥了重要作用。随着1951年欧洲煤钢共同体的建立，欧洲的开国元勋们决定将煤炭——当时的主要能源——和钢铁工业整合到一个单一的共同市场中。1957年欧洲原子能共同体 2我们不关注气候变化适应政策，这需要专门的分析；例如，见Lenaerts等人(2022)。 （Eratom）的创建，最初的目的是开发核能并将其分配给其成员国。然而，在最初的大力推动之后，整合欧洲能源政策的努力直到1990年代才开始，当时欧洲电力和天然气市场的自由化进程开始。欧盟 的能源政策势头在2015年真正开始积聚，当时能源联盟倡议紧随俄罗斯对克里米亚的吞并之后。 以及欧洲相关的天然气供应安全担忧。2022年，供应安全变得更加紧迫，加剧了对欧盟能源政策更加一体化的呼吁。 相比之下，气候政策在很大程度上是欧洲产生的，并且仍然是欧盟的主要组成部分。1987年的《单一欧洲法案》在《欧洲条约》中增加了环境条款，允许欧盟理事会和欧洲议会在各国面临类似的环境问题和污染经常跨境的基础上制定环境法律3. 然而，《单一欧洲法案》提出了一个强烈的警告：在化石燃料丰富的国家的推动下，欧盟同意一项条款，申明欧盟不会干涉 开发国内能源资源的国家政策。这项规定仍然是欧盟条约的一部分(方框2)。 方框2：欧盟能源和气候政策的法律基础 能源政策 根据《欧洲联盟运作条约》（TFEU），能源和气候是共同的能力，这意味着欧盟及其成员国可以在这些政策领域同时行使其权力。与所有共享能力领域一样，欧盟机构在提出气候和能源政策以及通过法律方面发挥着重要作用。同时，欧盟国家确定了欧盟的总体政治方向和优先事项，并与欧洲议会一起谈判和通过法律。 TFEU确立了欧盟能源政策的核心目标（第194条）：确保能源市场的运作，确保能源供应的安全，促进能源效率和节能以及开发新的和可再生的能源形式，并促进能源网络的互连。它还重申，欧盟的此类措施不应影响欧盟国家确定开发其能源资源的条件，在不同能源之间的选择以及其能源供应的总体结构的权利。 根据第194条的规定，欧盟通过若干核心法律制定了能源政策，包括《可再生能源指令》（ EU2018/2001）和《能源效率指令》（EU2018/2022）。有趣的是，在2022年的能源危机期间 ，根据第122条的规定采取了多项举措，就像在欧元危机期间发生的那样。 气候政策 TFEU强调将环境保护纳入欧盟政策和活动的定义和执行的重要性，最终目标是促进可实现的发展（第11条）。具体来说，欧盟需要保护和提高环境质量，鼓励负责任地使用自然资源，并率先采取国际举措来解决区域和全球环境问题，特别是气候变化（第191条）。此外，虽然欧盟国家负责资助和执行环境政策，但这并没有削弱欧盟在采取适当措施方面的作用（第192[4]条）。 随着时间的推移，欧盟根据这些规定制定了气候政策， 3此外，单一市场的增长引发了对国家层面不同环境政策导致的竞争扭曲的担忧。《单一欧洲法案》旨在通过采用欧洲环境保护规则来最大限度地减少这些扭曲（Delbeke和Vis，2016）。 颁布重要的法律，包括关于建立排放交易体系的指令（2003/87/EC），支持巴黎协定的理事会决定 （EU2016/1841），《关于能源联盟和气候行动的治理条例》（EU2018/1999）和《到2050年实现气候中立的条例》，通常称为《欧洲气候法》（EU2021/1119）。 1990年，政府间气候变化专门委员会的第一份总结报告引发了欧洲理事会关于气候变化的讨论。 欧盟领导人同意在2000年之前将温室气体排放量稳定在1990年的水平。这一目标引发了关于实现减 排的共同政策的讨论。但是，由于成员国渴望维护其对能源政策选择的主权，欧盟国家未能就1992年 《马斯特里赫特条约》中的能源章节达成共识。缺乏对能源政策的明确授权，并且在1990年代尝试引入欧洲碳税失败之后（Delbee和Vis，2016），欧盟采用了包括目标在内的软能源政策工具。 能源效率和可再生能源。与此同时，它还开始通过竞争政策来引导非洲大陆的能源状况，在竞争政策中，欧盟委员会是欧盟的中央权威机构。在1990年代后期，通过了第一个能源一揽子计划，开始了电力和天然气国家市场的自由化进程。 图2：欧盟能源和气候政策的漫长历程 1950年代 ：开拓时期 2007年：《里斯本条 1951: 欧洲煤钢共同体 1991年：保存 1992: 马斯特里赫特条约 1996& 1998年：第一个能源包； 2001: 第一个 RES指令 1960-1980年：Specific 真空 1957: