我国逐步完善以政府引导、市场驱动的保障性住房体系

www.lhratings.com研究报告1 我国逐步完善以政府引导、市场驱动的保障性住房体系 联合资信公用评级三部|刘艳|焦阳 近年来，在我国地方政府债务管控的背景下，保障房建设和运营逐步增加对于市场化方式的探索，同时棚户区等保障房建设改造空间有所消化，以政府引导、市场驱动的保障性住房体系将进一步完善。我国31省数据显示，一般公共预算收入越大、人口密度越高、城镇化水平越低的省份，其保障性安居工程财政支出越大。保障房建设对于降低贫富差距、城镇化发展以及促进区域消费和投资具有一定的积极作用。此外，保障房建设和运营对于城投的影响包括倒逼城投市场化转型、多元化融资等，同时需关注土地供应和资金落实、环境/质量/施工问题、退出方式不清晰以及保障房需求变化对于涉及保障房业务的城投信用风险的影响。 一、我国保障房发展总体情况 地方政府财政投入是保障房建设资金的重要来源。2009－2021年，我国保障性安居工程的财政支出呈现出快速上升-趋于平稳-小幅下降的整体趋势，主要投向棚户区改造、公共租赁住房和廉租住房等项目建设。 我国保障房建设具有明显的政策推动特点，政府财政投入是保障房建设资金投入的重要来源之一。2009年以来，我国保障性安居工程的财政支出呈现出快速上升-趋于平稳-小幅下降的整体趋势。我国保障性安居工程的财政支出增速逐步放缓到增速转负，一方面是由于在我国地方政府债务管控的背景下，逐步增加对于市场化建设运营方式的探索；另一方面，也与棚户区等保障房建设改造空间下降等因素有关。 5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 2009 廉租住房 2010 20112012201320142015 2016 沉陷区治理 20172018201920202021 少数民族地区游牧民定居工程 公共租赁住房 农村危房改造 保障性住房租金补贴 棚户区改造 其他保障性安居工程支出 注：“其他保障性安居工程支出”包括改变公房土地性质补缴土地出让金，经济适用房、公共租赁住房审核工作经费，其他保障性住房的基础设施建设等 资料来源：中华人民共和国财政部 图1.1保障性安居工程的财政支出情况（单位：亿元） 从2009－2021年的保障性安居工程财政支出结构来看，用于棚户区改造的财政支出在全部保障性安居工程财政支出中占比最大，为31.81%；其次为公共租赁住房和廉租住房1，其财政支出在全部保障性安居工程财政支出中占比分别为14.90%和9.09%。 1我国廉租住房和公共租赁住房于2014年并轨。 从中央和地方财政支出占比来看，地方财政支出中用于保障性安居工程的占比一 直维持在96%以上，是保障性安居工程建设的主要资金来源。 廉租住房 9.09% 其他保障性安 居工程支出 30.86% 公共租赁住房 14.90% 沉陷区治理 0.34% 保障性住房租 金补贴 1.23% 农村危房改造 11.19% 少数民族地区游牧 民定居工程 0.57% 棚户区改造 31.81% 100% 99% 98% 97% 96% 95% 201020112012201320142015201620172018201920202021 中央公共财政支出：住房保障支出：保障性安居工程支出地方公共财政支出：住房保障支出：保障性安居工程支出 注：“其他保障性安居工程支出”无法匹配至具体保障房类型资料来源：中华人民共和国财政部 图1.2我国保障性安居工程的财政支出投向图1.3我国保障性安居工程的财政支出结构 二、我国各类型保障性住房发展历程 （一）经济适用房 我国经济适用房发展经历了“政策驱动下的较快发展-公共属性弱化后的明显放缓-政策规范下的再次提速-逐步退出历史舞台”四个阶段。 1994年7月，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，强调要建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系，首次明确了经济适用房的社会保障性质。 1998年7月，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。1998－2002年，经济适用房实现较快发展，其投资额占住宅投资额的比重均在10%以上。 2003年8月，建设部发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（简称“18号文”），把经济适用房表述为“具有保障性质的政策性商品住房”，经济适用房被定位为具有政策性的“商品住房”；同时，18号文提出建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。受经济适用房的社会保障属性削弱以及廉租住房制度提出等因素的影响，2003－2006年，经济适用房投资额占住宅投资额的比重降至10%以下，其新开工面积增速也明显放缓。 2007年，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，从规范 供应对象、合理确定标准、严格上市交易管理、加强单位集资合作建房管理等方面改进和规范经济适用住房管理。2007－2009年，经济适用房建设规模和新开工面积有所增加。 1200 1000 800 600 400 200 0 20% 15% 10% 5% 0% 经济适用房投资额（亿元） 经济适用房投资额占住宅投资额的比重 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 700000 600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 新开工面积（万平方米） 竣工套数（套） 此后，我国保障房供应形式向共有产权住房和配租型保障房转变，经济适用房逐步退出历史舞台。 数据来源：CREIS中指指数 图2.1经济适用房投资情况图2.2经济适用房新开工和竣工情况 （二）廉租住房 2003－2013年，我国廉租住房发展较快，主要针对城镇最低收入家庭；2014年，廉租住房与公共租赁住房并轨。 2003年8月，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，提出建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能。2007年住建部颁布《廉租住房保障办法》，明确规定由政府统一规划建设管理廉租房。住房城乡建设部公布的数据显示，截至2009年11月底，全国新开工和通过各种方式筹集廉租住房185万套。其中，全 国廉租住房新开工158.4万套，通过购买、改建等方式筹集26.6万套。租赁住房补贴 户数达到292万户，其中新增租赁补贴80万户。从财政部发布的保障性安居工程财 政支出数据来看，2009年至2013年，廉租住房的财政支出均在380亿元以上，占保障性安居工程财政支出的比重虽然逐年下降，但占比也持续在10%以上。 2013年底，我国出台《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，要求自 2014年起正式将廉租房和公共租赁住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。2014年以前年度已列入廉租住房年度建设计划的在建项目可继续建设，建成后统一纳入公共租赁住房管理。 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2009201020112012201320142015201620172018201920202021 廉租住房 占比 资料来源：中华人民共和国财政部 图2.3廉租住房财政支出及其在保障性安居工程财政支出中的占比（单位：亿元） （三）棚改房 2008年以来，棚户区改造在政策驱动下快速推进，2015－2018年为棚改井喷期。随着棚户区改造的不断推进，全国的棚改总体空间有所下降，未来可能表现为因地制宜的区域差异化特点。 2008年，国务院提出“争取3年基本解决棚户区改造问题”。2009年《关于推进 城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》出台，要求力争从2009年开始，结合 开展保障性住房建设，用5年左右时间基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改 造，有条件的地区争取用3年时间基本完成，特别应加快国有工矿棚户区改造，使棚户区群众的居住条件得到明显改善。 2013－2015年，国务院相继出台《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》和《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》等多项文件，通过土地、金融等方面政策的支持促进了棚户区改造的快速发展。 政策推动下，2015－2018年迎来棚改井喷期，棚改房每年新开工套数均在600套以上，财政支出在1200亿以上，占保障性安居工程财政支出的比重维持为30%以上。2019年以来，用于棚改项目的财政支出明显下降，但仍维持在800亿以上。随着棚 户区改造的不断推进，全国的棚改总体空间已经明显消化，未来可能表现为因地制宜 700 600 500 400 300 200 100 0 150% 120% 90% 60% 30% 0% -30% -60% 2000.00 1800.00 1600.00 1400.00 1200.00 1000.00 800.00 600.00 400.00 200.00 0.00 50.00% 45.00% 40.00% 35.00% 30.00% 25.00% 20.00% 15.00% 10.00% 5.00% 0.00% 棚户区改造新开工套数 年度增速 棚户区改造 占比 的区域差异化特点。 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 资料来源：中华人民共和国财政部、wind 图2.4棚改房新开工情况（单位：套）图2.5棚改房财政支出及其在保障性安居 工程支出中的占比（单位：亿元） （四）公共租赁住房 公共租赁住房主要针对中等偏下收入住房困难家庭。2014年以来受益于市场化方式建设和运营，公共租赁住房建设的财政支出呈下降趋势。未来公共租赁住房将成为我国保障性住房供给的支柱之一。 2009年，国务院工作报告首次提出“积极发展公共租赁住房”。2010年住建部等七部委发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，从租赁管理、房源筹集、政策支持和监督管理等方面推进公共租赁住房建设和管理，推动我国公共租赁住房快速发展。2011－2013年，我国用于公共租赁住房的财政支出均在600亿以上，占各年用于保障性安居工程的财政支出的比例维持在20%以上。 2014年，廉租住房和公共租赁住房并轨，公共租赁住房成为配租型保障房的主要供给模式。2014年至2021年，我国公共租赁住房财政支出呈下降趋势，这可能与2014年以来城投逐步参与，并通过市场化方式建设和运营有关。在此期间，各省用于 公共租赁住房建设的财政支出年均仍在200亿以上，占各年用于保障性安居工程的财政支出的比例趋于10%上下。公共租赁住房已经成为我国保障性住房供给的支柱之一。 1000 800 600 400 200 0 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 20112012201320142015201620172018201920202021 公共租赁住房占比 资料来源：中华人民共和国财政部、wind 图2.6公共租赁住房财政支出及其在保障性安居工程财政支出中的占比（单位：亿元） （五）共有产权住房 2014年我国共有产权住房推出，在一定程度上作为经济适用房的一种替代形式，逐步成为我国住房保障体系的三支柱之一。 2014年，住建部发布《中华人民共和国住房城乡建设部关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》，指出人口流入集中、住房供需矛盾突出、房价上涨较快的试点城市应当增加供应。北京市、上海市、广东省深圳市、四川省成都市、江苏省淮安市、湖北省黄石市6个试点城市推进发展共有产权性质政策性商品住房的试