中诚信国际研究院2024年专题调研报告：我国政府引导基金发展现状及困局探析

方政府债与城投行业监022年第9期 测周报2 性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 地 隐 专题研究 （2024年7月） 专题调研报告 作者： 中诚信国际研究院 袁海霞hxyuan@ccxi.com.cn汪苑晖yhwang@ccxi.com.cn王晨chwang01@ccxi.com.cn 从“一揽子化债”的三个维度看当前地方投资压力，2024年6月 非税收入延续增长、土地财政持续承压，债务付息支出占比创新高，2024年6月 2024年积极的财政政策如何发力？—— 关于2024年赤字与专项债组合的三种讨论，2024年1月 政府引导基金现状、问题及建议，2023年4月 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 我国政府引导基金发展现状及困局探析 ——中诚信国际研究院2024年专题调研报告 本期要点 政府引导基金发展现状 东部地区引导基金发展较为领先，且进一步向区县级扩展。东部省份由于投资环境更为市场化、经济发展水平相对较高、优质项目较为充足等，引导基金发展较为领先，同时伴随政府引导基金逐步发展，各地招商引资、助力产业发展等需求边际上升，中西部引导基金加速设立。从行政层级看，目前政府引导产业基金已逐步下沉至区县，区县基金数量占比逐年上升。 引导基金大多支持当地产业、热门产业，并分类设立支持不同领域。从政府引导基金类型看，主要包括产业类基金和创投类基金，目前仍以产业类基金为主，从投向领域看，目前政府引导基金大多支持当地产业、热门产业，主要围绕当地产业规划进行投资。 引导基金主要采用母子基金、直投模式，目前以母子基金模式为主，通过子基金支持重点企业、项目等，有利于平滑单个项目投资风险。 政府投资基金发展困局与原因分析 存在的问题：一是部分地区基金过于分散，难以形成聚集效应；二是投向重复、盲目设立等，导致资金使用效率不高；三是存在资金筹集压力，且各地“抢项目”现象较为严重；四是目前退出较为困难，专业化人才稀缺；五是政府和市场边界不清，部分地区政府承诺尚未兑现。 原因分析：一是经济财政承压与效率下滑下基金发展面临制约；二是引导基金收益难以与完全追求财务回报的市场化基金相比，财务回报和基金属性存在一定矛盾；三是产业基础与基金规划面临一定错配，导致基金盲目设立、重复设立；四是配套机制与基金发展速度仍待进一步匹配。 部分调研案例 一是紧密结合地区产业特色，延链补链强链打造产业生态，比如中部某省会政府引导基金、东部某区县级政府引导基金等，均依托其产业背景，通过深入摸排区域产业结构，发展与存量产业配套程度较高、能够打通上下游产业链的新兴产业。二是较为完善的项目筛选机制，与优质市场化机构保持良好的沟通协作，比如西部某省会创新基金通过“与科技孵化机构合作+单个企业点对点投资”模式，与市场化机构保持合作的同时，也能加强项目储备，东部某区县级基金会与不同赛道的优质机构进行合作。三是因地制宜设立决策机制，考核指标较为综合，多数地区均建立了综合考核体系，部分区县级基金则设立了分层决策机制。 建议 统筹化债和发展，营造良好的投资环境。一是处理好地方化债与发展的关系，结合化债进度及发展需求，适时调整投融资约束力度，增强地方投资动力。二是进一步推动已出台政策加速落地，完善相关政策、机制等。 明确产业基础及基金定位，根据地方实际设立并优化基金。基金设立需因地制宜，明确基金定位及投资方向，并按行业和阶段划分设立政府投资基金。对于存在较大整合必要的存量基金，可因地制宜探索合并优化的可行性。 引导社会资本加大投入，加强市场化机构合作。一是优化融资政策，增加耐心资本、市场化长钱。二是可推广基金份额质押业务，盘活存量基金，增加可用资金。三是加强与优质机构合作，增加项目获取渠道。 www.ccxi.com.cn 建立健全退出机制，完善国有资产转让相关细则。后续可继续推动二级市场基金发展，并进一步优化私募基金份额转让业务流程，同时完善并购退出相关政策，对于重点企业，可建立并购退出绿色通道。此外，应进一步建立健全资产评估机制，完善国有资产转让相关细则。 经过数十年发展，我国政府投资基金数量及规模逐步扩大，作为财政与金融联动、政府与市场合作的重要方式，已成为近年来各地稳投资的重要抓手之一，对助力经济结构转型、新兴产业发展具有重要意义。但在快速发展的同时，政府投资基金也面临偏散偏小、募资难、配套机制不完善等问题。2024年《政府工作报告》强调加快发展新质生产力、积极培育新兴产业和未来产业，并要求扩大有效投资、发挥好政府投资的带动放大效应，为了更好地推动政府投资基金规范发展，助力统一大市场建设与经济高质量发展，中诚信国际信用评级有限责任公司研究院针对我国政府投资基金发展现状、存在问题等方面对东部、中部、西部的若干省份展开调研，并通过借鉴优秀经验，为后续政府投资基金更加规范化、市场化发展提出相关建议。 一、政府引导基金发展现状 （一）东部地区引导基金发展较为领先，且进一步向区县级扩展 东部地区政府引导基金1发展较为领先，中部地区基金加速设立。根据清科数据，截至2023年，我国累计设立政府引导基金2086只，其中2023年新设立的政府引导基金有107只，同比下降25.2%。东部省份由于投资环境更为市场化、经济发展水平相对较高、优质项目较为充足等，引导基金发展较为领先。根据清科数据，截至2022年上半年，江苏、浙江、山东政府引导基金居于全国前列，分别为237支、182支、160支。同时，伴随政府引导基金逐步发展，各地招商引资、助力产业发展等需求边际上升，中西部引导基金加速设立。根据清科数据，2023年新设基金数量排名前三的省份分别为安徽、广东、江苏和江西（并列），已认缴规模排名前三的省份依次为广东、江西、河南。 目前政府引导产业基金已逐步下沉至区县，区县基金数量占比逐年上升。根据清科数据，2023年，国家级、省级、地市级和区县级新设立的政府引导基金数量占比分别为0.9%、 11.2%、29.9%、57.9%，其中区县级占比进一步上升，同比上升16.7个百分点，省级和地市级占比均有所下滑。从规模看，2023年省级、地市级和区县级新设立的基金已认缴规模占比分别为15.8%、34.6%、39.5%，区县级同样呈现上升态势，同比大幅上升18.6个百分点，省级和地市级占比均下滑。此外，2023年新设一只国家级政府引导基金，规模相对较大，国家级引导基金规模占比也上升超10个百分点。 图1：2023年新设立基金区域分布图2：2023年新设立基金行政层级分布 1由于数据可获得性，本节以政府引导基金数据为例 500 已认缴规模（亿元） 基金数量（支，右轴） 12 400 10 8 300 6 200 4 100 2 0 0 国家级省级地市级区县级 数据来源：清科中心,中诚信国际研究院整理 数据来源：清科中心,中诚信国际研究院整理 安徽广东江西江苏福建河南山东湖南四川北京浙江新疆湖北陕西山西贵州辽宁黑龙江广西青海 （二）引导基金大多支持当地产业、热门产业，并分类设立支持不同领域 从政府引导基金类型看，主要包括产业类基金和创投类基金，目前仍以产业类基金为主，根据清科数据，2023年末我国新设立的产业类引导基金为96只、占新设引导基金总数的九成左右，主要支持相对成熟的项目、企业，聚焦当地优势产业，补缺上下游产业链，从而带动区域发展、助推产业升级；创投类基金为11只，仅占新设引导基金总数的一成左右，主要聚焦早期、科技型投资，推动科技成果转化。从投向领域看，目前政府引导基金大多支持当地产业、热门产业，主要围绕当地产业规划进行投资，比如深圳“20+8”产业基金群、南京266产业集群等，其中新能源、新材料等新兴产业各地较为青睐；同时，部分地区也会针对不同领域，分别设立文化、科技、乡村振兴、天使类等多种类基金，专注于某一行业或者某一阶段的投资。 （三）引导基金主要采用母子基金、直投模式，目前以母子基金模式为主 我国政府引导基金运作模式大致可分为母子基金、直投模式。母子基金模式一般是先设立政策性母基金，然后通过参股子基金的方式吸引更多社会资本参与相关产业股权投资，从而促进区域经济发展、加快结构转型，例如国家科技成果转化引导基金就是典型的母基金模式代表，主要通过设立创业投资子基金的方式支持种子期、初创期、成长期的科技型中小企业，促进科技成果转化，同时提供贷款风险补偿以及绩效奖励等吸引社会资本参与。直投模式是指通过直接参股企业、项目层面股权投资的政府引导基金，如潍坊市市级引导基金，就通过直投模式支持重点领域，根据《潍坊市市级引导基金直接投资管理实施办法》，潍坊市市级引导基金对单个企业的直接投资数额不超过1000万元，重点支持新技术，培育新产业，向早中期科技型、创新型企业，并通过IPO、股权转让、清算等方式实现退出。根据我们调研， 目前更多的政府引导基金是以母子基金模式为主，通过子基金支持重点企业、项目等，有利于平滑单个项目投资风险。 二、政府投资基金发展困局与原因分析 （一）当前存在的问题 1、部分地区基金过于分散，难以形成聚集效应 一是区县级占比较高且逐年上升，由于区县级政府资源较少且资源整合能力相对省市较差，对社会资本吸引力较弱，尤其是对于经济财政实力相对较弱的地区，社会资本更为不足，易导致投资慢、投资难等现象。二是出于多元化发展需求，部分地区设立基金种类过多，各行业各阶段均设立，但对于经济财政实力较弱、政府投资基金尚处于初级发展阶段的区域，在资金、资源等相对较少的背景下，投资分布过于分散会导致单个行业支持规模有限，对产业带动作用较弱。三是目前政府投资基金存在多头设立现象，科技、农业、文化等各个板块都在设立，导致整合和协调难度较大，基金呈现数量多、规模小、整合弱等特点，难以形成聚集效应。 2、投向重复、盲目设立等，导致资金使用效率不高 部分地区投资项目数量及成立子基金较多，基金难免出现规模小、功能定位模糊等问题，盲目设立、重复投资等现象较为严重，容易导致部分行业产能过剩、投资项目与区域产业基础不匹配。比如东部某地区作为工业城市，设立了农业类的基金，由于要求返投但当地缺乏农业类优质项目，导致投资难、投资慢等，基金在本身规模不大的情况下，成立五年左右的投资规模仅占基金规模的六七成。同时，部分地区存量基金会存在定位重复等现象，比如会设立基金名字中带有“天使”“创新”等定位于“投早”的多支基金，投向领域较为一致，可能会出现投资重叠等现象，尤其对于优质项目，易造成投资资源过于集中等问题，导致资金使用效率降低。 3、存在资金筹集压力，且各地“抢项目”现象较为严重 一方面，地方财政承压，对基金支持有限，存在财政资金到位不及时等问题，根据清科研究中心2022年调研数据显示，约有30%的受访者认为政府引导基金募集过程中，存在财政资金不足、到位不及时等问题。另一方面，社会资本募集困难，市场化资金吸引力弱。部分欠发达地区或者县级政府所设立的政府投资基金，通常存在吸引力不足、认可度较低等问题，叠加行政审批环节较为繁琐、激励不足等，对社会资本的撬动效应有限；同时资管新规后对行业打击较大，市场化母基金活跃程度下降，对子基金来说募资通道有限。此外，根据我们 调研，多数地区国有企业表示当前融资渠道收紧，资金来源受限，但近年来招商引资任务越来越重，各地纷纷“内卷”，优质项目遭疯抢，需拿出更多资源吸引优质项目落地，尤其在财政支持有限的背景下，国有企业资金、考核等压力均较大。 4、退出较为困难，专业化人才稀缺 一方面，目前IPO退出是我国私募股权基金退出的主流方式，根据我们调研，政府投资基金相关项目退出大多也通过IPO，但在IPO收紧的背景下，多数地区表示部分项目退出较为困难，且由于经济修复承压，企业、项目盈利等不及预期，导致项目期限一延再延，难以按规定时间退出；虽然部分地区会寻求其他方式退出，比如并购、S基金等，但由于