有效应对危机的适应性社会保护：独立评价小组对世界银行贡献的评价（方法文件）

1.背景和上下文 方法文件 有效应对危机的适应性社会保护独立评估小组对世界银行贡献的评估 2023年7月24日 授权公开披露 授权公开披露 1.1相互关联且通常具有破坏性的协变量冲击是对人类发展的威胁。协变量冲击是同时影响大量人或社区的冲击，可以是自然的，经济的或政治的。在过去的50年中，自然灾害的发生和人类破坏有所增加，预计气候变化的负面影响将加剧这一趋势（Bowe等人。2020）。2019年，流离失所人数达到二战后创纪录的6850万被迫流离失所者(世界银行2019年)。经济冲击越来越频繁：2007-08年，粮食价格大幅上涨导致数百万人陷入贫困(世界银行2017年)；COVID-19大流行对最弱势群体的生活和生计产生了毁灭性影响；最近，俄罗斯入侵乌克兰对许多国家最贫穷和最脆弱人群的粮食安全产生了可怕的影响(世界银行2022b)。 1.2贫困家庭特别容易受到协变量冲击，因为他们缺乏足够的能力来准备、应对和适应冲击。妨碍人们作好准备的因素包括，当发生冲击时，可利用的储蓄和资产有限，获得公共(社会保护)和私人(保险)工具的机会有限或无法获得，以及获得关于他们暴露于协变量冲击和脆弱性的信息以告知行动的机会有限。如果没有足够的储蓄和获得社会保护或私人保险的机会，家庭通常会采取消极的应对策略，例如让孩子辍学工作以获得额外收入，出售生产性资产或获得高息贷款（delNio，Coll-Blac和Fallavier2016）。由于缺乏适当的手段来调整生计和资产以减少脆弱性，缺乏储蓄和社会保护也阻碍了家庭适应协变量冲击。 1.3当脆弱家庭的准备、应对和适应能力不堪重负时，协变量冲击也会使他们陷入贫困。许多家庭生活在贫困线附近，这使他们特别容易因收入和消费的微小差异而遭受贫困。据估计，每年有2600万人因自然灾害，特别是频繁的洪水和干旱而陷入贫困。 （Hallegatte等人，2017年）。例如，在塞内加尔，2006年至2011年期间，45％的贫困家庭摆脱了贫困，但同期40％的非贫困家庭陷入贫困（Dang，Lanjouw和Swinkels2014）。 1.4协变量冲击的幅度，发作速度，可预测性和持续时间各不相同，因此在设计最合适的社会保护应对措施时应考虑这些方面。协变量冲击的程度和严重程度各不相同，这将在受影响人群中产生不同的需求，并对受命解决这些问题的人产生不同的影响。协变量冲击可以是长期的（通常是冲突）;反复的 （重复的自然灾害，如干旱，洪水或作物歉收）;偶尔;或一次。它们也可以是短期的(地震)、中期的(高粮价和经济衰退)和长期的(内战；奥布莱恩等人。2018a).1因此，冲击的规模将决定受影响的人数。紧急程度将决定迅速采取行动的必要性，而危及生命的事件需要立即采取行动拯救生命。所需的支持可能是暂时的，也可能是更有规律的，因为需求可能会随着时间的推移而不断变化。同样，冲击的分阶段也对社会保护部门相对于其他部门的作用产生广泛影响(因为需求可能会随着时间的推移而演变并继续变化)。 1.5此外，脆弱和直接受影响的人口面临的需求和挑战将对社会保护系统产生影响。影响可能会有所不同，例如，取决于提供的资金（例如，规模，速度，持续时间和附加条件的程度）；参与响应的利益相关者的组合及其协调（或缺乏）以及所涉部门的更广泛的政治经济；利用不同部门的能力和系统的潜力（例如，预警系统）；提供不同服务的可行性（例如，市场中断的程度，服务提供基础设施的破坏等）；相关的法律和政策框架（例如，难民应对措施需要尊重有关该主题的国家立法 ），等等（TRANSFORM2020）。 1.6适应性社会保护（ASP）通过帮助贫困和弱势家庭准备，应对和适应协变量冲击来建立韧性。ASP通过确保穷人和脆弱家庭不会因协变量冲击的负面影响而陷入贫困或陷入贫困，从而保护了他们的福祉。它通过将社会保护，灾害风险管理（DRM）和气候变化适应部门结合在一起，以建立穷人和弱势群体相对于协变量冲击的复原力（Bowe等人。2020）。考虑到它们之间的共同性和互补性，在应对协变量冲击时同时考虑所有三个部门可以获得协同作用（Davies等。2008). 2.世界银行支持的适应性社会保护 2.1ASP议程正在迅速发展，是世界银行集团危机应对平台的重要组成部分，该平台用于系统更好地应对和准备协变量冲击。ASP是一个不断发展的概念，但不是一个新概念。世界银行将ASP理解为社会保护中的一个特定重点领域，它超越了从协变量冲击中的救济和恢复，而侧重于促进家庭复原力。 2.2世界银行在ASP方面的工作明确目标是提高社会保护计划的响应能力，以适应和满足冲击后发生的变化，并建立家庭应对协变量冲击的能力。世界银行于2014年启动了萨赫勒适应性社会保护计划 ，旨在为萨赫勒六个国家（布基纳法索，乍得，马里，毛里塔尼亚，尼日尔和塞内加尔）的贫困和弱势群体增加有效的ASP系统。萨赫勒适应性社会保护计划明确概述了支持ASP系统和计划的发展，以帮助个人，家庭，社区和社会建立复原力，公平和机会的目标，并已得到加强。2018年南南学习论坛“通过适应性社会保护建立韧性”概述了一个ASP框架，该框架将重点放在使社会保护能够解决所有类型的协变量冲击对家庭的影响上。2ASP已经围绕着两种相互关联的方法：建立最容易受到协变量冲击影响的家庭的复原力，以及在发生冲击后提高社会保护计划的响应能力。这些方法后来在世界银行2020年的报告《适应性社会保护：增强抵御冲击的能力》中有所体现，并在2021年压力测试工具的开发和应用中进一步实施，该工具旨在对社会保护系统的适应性进行快速评估，并评估其扩大规模的准备情况 。 2.3世界银行的社会保护战略方法从注重方案的方法演变为基于系统的方法，旨在建立和加强社会保护系统，并使其更好地应对贫困、风险和脆弱性，也观察到了这些目标。如方框2.1所述，这种演变在指导世界银行社会保护工作的过去三项战略的框架和演变中以及在明确的ASP框架的阐明中显而易见。 2.42012-22年社会保护和劳工战略清楚地概述了许多关键的ASP功能，即使它还没有这样描述它们，然后在ASP框架中阐明。该战略鼓励“系统方法”，跨项目协调干预措施，应对危机和冲击（世界银行，2012年），并强调合作，协调和“政策连贯性”的重要性。 在社会保护、DRM、预警和气候变化适应方法中(Kriaose等人。2012).它还侧重于在非缴费型现金转移方案在世界范围内广泛传播以及在人道主义反应中更多地使用现金的背景下加强国家系统。它认识到，尽管现金工作组在许多国家充当人道主义行为者和捐助者资助项目之间的协调机制，但政府参与有限，导致建立平行结构的风险增加（世界银行集团2016）。人们越来越认识到，强有力的政府领导对于确保多种行为体的融合和指导以作出适当的应急反应至关重要。 方框2.1.世界银行适应社会保护战略方针的演变 2001–11:社会保护部门战略：从安全网到跳板。该战略采用了一个新的社会风险管理框架，认识到所有个人、家庭和社区都面临来自不同来源的多种风险，并将风险和脆弱性确定为贫困的主要驱动因素（世界银行，2012年） 。脆弱性分析补充了更传统的贫困分析，强调了以一系列工具为基础的更流畅的方法来应对风险的重要性。该战略旨在制定社会保护计划，为穷人提供摆脱贫困的能力（即跳板）。在这一战略的指导下，世界银行的支持从以项目为重点的方法演变而来，该方法强调提供社会援助福利，以帮助各国建立社会保护体系和机构，以更好地应对贫困，风险和脆弱性（世界银行，2011年）。 2012–22:弹性、公平和机会：世界银行2012-2022年社会保护和劳工战略。该战略建立在社会风险管理概念框架的基础上，旨在帮助客户国家从分散的计划方法转向更加统一的社会保护和劳工系统。该战略促进了SMART（同步，可衡量，负担得起，响应，透明和负责任）社会保护和劳工的“系统方法”，包括同步的计划；监测，评估和调整；负担得起；应对危机和冲击；透明和负责。借鉴先前战略和独立评估小组评估(世界银行2011年)的经验教训，该战略确定了四个需要改进的关键领域：更加注重解决方案，以建立连贯和适合国家的投资组合，支持保护人民免受多种风险的社会保护系统；重点是帮助这些国家为实现其社会保护目标建立适当的基石；就业和提高生产力作为通往机会的关键途径的作用；以及以证据为导向的社会保护实践的核心作用。 2020:适应性社会保护：建立抵御冲击的能力。世界银行的适应性社会保护框架促进了一些关键行动，这些行动建立在加强常规系统的投资基础上，但超越了常规业务。适应性社会保护框架在任何社会保护系统的四个组成部分中促进对适应性要素的战略投资：计划，数据和信息，财务和体制安排以及。 伙伴关系。从长远来看，在这四个构建块中对适应性要素的战略投资可以增加家庭对协变量冲击的抵御能力，加速人力资本积累，减少冲击带来的贫困和经济影响(Bowen等人，2020年)。 2022:制定实现普遍社会保护的课程：所有人的复原力、公平和机会。该战略也被称为社会保护和就业指南针，承认气候变化、流行病、脆弱性和冲突以及技术创新等几个全球性问题正在重塑经济和社会。它还强调了它们对福祉和贫困的负面影响，因此对各国如何组织其社会保护体系的影响(世界银行2022a)。普遍社会保护的愿景是指南针的核心。为了实现这一目标，《指南针》概述了五个战略优先事项：(一)建立强有力的基础社会保护体系；(二 )扩大覆盖面，促进更大的包容性(覆盖面差距)；(三)适应性和动态规划(灵活性差距)；(四)增加更有效的经济包容和劳动制度(机会差距)；(五)为普遍的社会保护创造更多的财政空间(财政差距)。 资料来源：独立评估小组，基于世界银行2001年、2012年和2022a。 2.4社会保护系统在应对协变量冲击方面发挥着根本作用，但需要在适应方面进行更多投资，以更好地做好准备和应对。正如COVID-19最近显示的那样，常规社会保护系统提供高覆盖率的国家具有从协变量冲击中获得的内在缓冲。3任何ASP系统的关键起点是建立和加强强大的常规社会保护系统 ，目的是确保在政策，计划和交付链级别的一系列计划中，随着时间的推移，覆盖范围，充分性，全面性和可持续性。此外，在协变量冲击中维持常规利益传递的能力是ASP系统的基本特征。在冲击前后的常规社会援助，社会保险和劳动力市场计划中，都需要对适应性要素进行战略投资，以在危机或危机后立即提供急需的收入支持。项目需要做好准备，并能够足够快地做出反应和扩展，以保护直接受影响的人和最脆弱的人，这可能意味着弯曲，例如，激增能力，替代交付方法等。4它也可能意味着小的设计调整，以纳入关注协变量冲击，完全适应，以支持更好的反应，并投资于风险知情的目标方法，以确定有风险的家庭。 2.5有关家庭对协变量冲击的脆弱性及其应对和恢复能力的信息对于设计和实施有效的ASP程序至关重要。为了使ASP涵盖风险人群，社会登记册需要扩展到高风险地区和高风险地区，更频繁地更新这些地区的信息，并包括与家庭易受协变量冲击影响的变量。这可能意味着加强与通常与社会保护部门断开的信息系统的联系，例如DRM信息系统。可能会有更多的投资。 需要各国在协变量冲击之前和之后评估脆弱性并根据预警信息采取行动的能力。 2.6投资于适当的风险融资和风险分层，确保适当的体制安排以及促进战略伙伴关系对于ASP系统的可持续性至关重要。充分的风险融资计划要求政府制定风险融资策略，使资金在发生协变量冲击时流动，从而动员更快的反应。支持适当体制安排和加强跨部门伙伴关系和合作的投资可以促进参与有效准备和应对协变量冲击的众多行为者之间急需的协调。第4节中的变化评估理论提供了有关这些自适应元素的更多详细信息。 2.7认识到影响世界的多重重叠危机的影响越来越大，世行集团于2022年通过了《全球危机应对框架》，加强了对ASP的额外投资的重要性。自2022年4月以来，该框架一直指导着世行集团的业务反应，并持续到2023年6月，部署了1700亿美元，以支持发展中国家应