地方债与城投行业上半年回顾及下阶段展望之政策篇：稳增长蓄力，防风险加码

地 隐 政策半年报 2023年1月1日—6月30日 作者： 中诚信国际研究院 袁海霞010-66428877-261 hxyuan@ccxi.com.cn 汪苑晖010-66428877-281 yhwang@ccxi.com.cn 鲁璐010-66428877-318 llu@ccxi.com.cn 梁蕴兮010-66428877-692 yxliang@ccxi.com.cn 【城投行业2023年一季度回顾及下阶段展望之市场运行篇】稳增长下城投企业净融资边际回暖，关注风险外溢及地方国企泛平台化，2023-04-14 【地方债与城投行业2022年回顾及2023年展望之政策篇】稳增长下地方债扩容创新，城投行业监管仍有保有压，2023-01-19 【地方债与城投行业2022年前三季度回顾及下阶段展望之政策篇】稳增长持续发力地方债将用好用足，严监管基调不改隐债化解仍将推进，2022-10-13 【地方债与城投行业2022年上半年回顾及下阶段展望之政策篇】促基建政策频出地方债发行前置，“20号文”待细化债务化解或加速，2022-08-03 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 地方政府与城投行业研究 方政府债与城投行业监022年第9期 测周报2 性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 稳增长蓄力，防风险加码 ——地方债与城投行业上半年回顾及下阶段展望之政策篇 主要观点 政策展望：专项债还需加力提效，隐债监管将落实落细 稳增长方面，后续政策或将继续支持专项债加快发行使用，加大专项债做资本金应用、推动专项债提质增效；此外政策有望持续扩大REITs募投领域，各地或出台支持政策与发行计划。 防风险方面，隐债化解及监管措施或进一步落实落细，各地将继续因地制宜发挥资源优势有序化债，更多金融细分行业或在出台专门法规条例时提出严禁新增隐债；此外地方债务常态化管理机制将持续完善，尤其是专项债偿债备付金制度有望加快建立。 政策梳理：提质增效稳增长，多措并举防风险 促进扩大有效投资，加力重点领域项目建设。与去年相比专项债发行规模有所收缩，发行节奏放缓，但更加注重提质增效，强调适当扩大募投领域及用作资本金适用范围，引导加强专项债项目储备、提高项目质量，发挥投资引导作用；聚焦乡村振兴、水利、消费、能源等重点领域，强化专项债、基础设施REITs对相关领域基础设施建设的支持力度。 专项债管理落实落细，隐债化解多管齐下。今年以来防风险政策再加码，专项债领域进一步落实落细地方债常态化管理，推动建立政府偿债备付金制度；隐形债务领域，中央层面延续严监管基调，各地多管齐下加速推进化债任务，主要通过加强与金融机构协调合作、加速推动城投企业整合转型、加强债务管理整改与反腐力度、设立偿债基金、优化债务结构等方式推进化债工作。 政策影响：促基建力度仍有限，城投分化或将延续 专项债发行节奏放缓促基建力度有限，稳增长作用亟待提升。专项债靠前发力支撑基建投资增长，但二季度发行规模下降、节奏放缓，导致整体促基建稳增长效果有限；多地引导加强项目储备、项目质量，或有助于提升专项债资金效率。 隐债化解有序推进，城投流动性风险或得到一定缓释，地方政府加强与金融机构合作，区域内融资平台可能在信贷投放等方面得到支持；融资平台加速转型要求下，城投企业可能通过业务转型、资产重组、注入有效资产等方式优化升级，有助于企业以市场化盈利逐步偿还稀释存量债务；各地强化违规举债、高息举债整顿，有利于防止新增隐债、压降地方融资成本、降低隐性债务风险；地区信保基金、偿债基金的正式落地，或能够在区域重要城投企业面临流动性风险时及时救助，有利于避免风险扩散。 城投融资分化或延续，弱区域、弱资质主体融资难度仍较大。政策加大对乡村振兴、水利、消费、能源等重点领域基础设施建设的金融支持力度，相关城投企业合理融资需求有望得到支持。但在坚决遏制隐性债务增量要求下，弱资质城投企业融资或将持续受限。 政策推进中的关注点：偿债压力加剧问题凸显 关注债务扩张中付息压力上升对债务可持续发展的制约。稳增长政策下我国地方债快速扩容，付息压力的上升逐步成为地方政府财政预算硬约束，与地方经济发展需求、财力水平出现错配，财力薄弱区域更为承压。 关注专项债项目储备不足、“债务-资产”转化效率不高问题。严监管背景下2022年专项债违规问题仍存，且出现了违规发行、虚报项目进度等新问题，反映出项目储备不足、质量不高、资金使用效率不高的问题。 关注部分弱区域地方政府暴露出的化债资金紧缺问题。上半年贵阳、昆明、呼和浩特等弱区域省会城市暴露出化债资金紧缺问题，且城投企业非标违约、技术性违约风险事件明显增加，需关注地方政府财力弱化对化债进程的掣肘。 上半年，复苏承压背景下，监管部门发挥专项债逆周期调节作用，促基建、稳投资，蓄力稳增长；与此同时，监管部门高度重视地方政府债务风险防范化解，进一步落实落细地方债常态化管理，多管齐下推动隐性债务加速化解。展望下阶段，在我国经济修复压力进一步加大的情况下政策将继续围绕“稳增长、防风险”发力，注重支持用好用足专项债、发挥REITs促基建作用，为经济企稳及增长蓄力；同时加大隐债“控增化存”政策力度、完善和细化地方债常态化管理机制。 一、政策梳理：提质增效稳增长，多措并举防风险 上半年，监管部门兼顾稳增长与防风险，一方面强调专项债提质增效，强化重点领域与短板领域支持力度，促进扩大有效投资；另一方面，高度重视地方政府债务风险防范化解，加强地方政府债务管理，加大存量隐性债务处置力度。 （一）促进扩大有效投资，加力重点领域项目建设 上半年，稳增长背景下，促基建、扩投资仍是政策主线。一方面，强调有效发挥专项债投资引导作用，为稳增长蓄力。今年专项债新增额度3.8万亿元，与去年实际发行的4.03万亿元相比力度有所收缩，且发行节奏有所放缓，但更加强调专项债提质增效。一是要求适当扩大地方政府专项债券投向领域和用作项目资本金范围，注重发挥专项债“四两拨千斤”作用，上半年共有约2000亿元专项债用作重大项目资本金，约占全部专项债的9.2%，较去年有所提升。二是强调加强项目前期工作、提高项目质量、优先支持成熟度高的项目和在建项目，加速形成实物工作量，提升债券资金使用效率和效益。另一方面，聚焦重点领域，促进扩大有效投资。监管部门聚焦乡村振兴、水利、消费、能源等重点领域与薄弱环节，强化专项债、基础设施REITs对相关领域基础设施建设的支持力度，推动打通投融资循环，促进扩大有效投资，助力国家战略实施。 表1：“稳增长”主要相关政策 时间 政策及会议 2023年2月13日 《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》发布，提出“健全乡村振兴多元投入机制”，要求将符合条件的乡村振兴项目纳入地方政府债券支持范围；推动金融机构增加乡村振兴相关领域贷款投放；健全政府投资与金融、社会投入联动机制，鼓励将符合条件的项目打捆打包按规定由市场主体实施，撬动金融和社会资本按市场化原则更多投向农业农村。 2023年2月14日 习近平总书记近在《求是》发表的文章《当前经济工作的几个重大问题》，指出把恢复和扩大消费摆在优先位置，通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资。 2023年2月16日 财政部部长刘昆在《求是》发表的署名文章《更加有力有效实施积极的财政政策》，表示今年财政政策将统筹考虑经济增长需求与财政承压下的债务可持续性，适当加大扩张力度，同时提高政策效能。 2023年2月21日 中共中央政治局会议召开，明确要实施积极财政政策，着力扩大国内需求，推动经济运行整体好转。 2023年3月1日 国新办举行新闻发布会，财政部领导介绍财政贯彻落实党的二十大重大决策部署有关情况，指出2023年积极的财政政策要加力提效，推动经济运行整体好转，加大财政宏观调控力度，优化政策工具组合；将合理安排专项债规模，确保政府投资力度不减，并且将在重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设。 2023年3月5日 李克强代表国务院在十四届全国人大一次会议上作《政府工作报告》，财政部3月5日提请十四届全国人大一次会议审查《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》，明确今年积极的财政政策要加力提效，赤字率拟按3%安排，专项债新增额度3.8万亿。 2023年3月20日 《2022年中国财政政策执行情况报告》发布，提出2023年财政政策将加大财政宏观调控力度，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展的合力；更好发挥财政资金引导与撬动作用，有效带动扩 大全社会投资和促进消费。 2023年3月24日 发改委发布《关于规范高效做好基础设施领域REITs项目申报推荐工作的通知》（发改投资 〔2023〕236号），证监会发布《关于进一步推进基础设施领域REITs常态化发行相关工作的通知》，将基建REITs底层资产扩容至消费基础设施，并进一步放宽申报标准、优化申报流程。 2023年4月19日 国家发改委举办新闻发布会，表示将支持符合条件的民间投资项目发行基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)，提升投资积极性。 2023年4月27日 水利部正式印发《关于加快推进水利项目参与基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点的通知》，鼓励水利项目积极探索利用REITs试点机遇，打通水利领域投融资机制，更好实现水利建设的需求 2023年5月 据媒体报道，新一批地方债新增限额已于5月下达省级财政部门，未对发行使用时限提出要求。 2023年6月16日 人民银行、国家金融监督管理总局、证监会等五部门发布《关于金融支持全面推进乡村振兴加快建设农业强国的指导意见》对做好粮食和重要农产品稳产保供金融服务、强化巩固拓展脱贫攻坚成果金融支持、加强农业强国金融供给等九个方面提出具体要求。 2023年6月19日 6月19日，国务院办公厅印发《关于进一步构建高质量充电基础设施体系的指导意见》，从优化完善网络布局、加快重点区域建设、提升运营服务水平、加强科技创新引领、加大支持保障力度五方面提出进一步构建高质量充电基础设施体系意见，并提出了地方债支持充电基础设施项目建设，提高金融服务等要求。 2023年6月26日 财政部部长刘昆在第十四届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上作《国务院关于2022年中央决算的报告》，表示下一步将加力提效实施积极的财政政策，发挥好政府投资引导作用，适当扩大地方政府专项债券投向领域和用作项目资本金范围，做好项目前期准备，提高项目储备质量，优先支持成熟度高的项目和在建项目，在打基础、利长远、补短板、调结构上加大力度，防止盲目扩大投资，鼓励和吸引更多民间资本参与。 2023年1月28日 安徽省发布《安徽省人民政府办公厅关于印发进一步盘活存量资产扩大有效投资实施方案的通知》（皖政办秘〔2022〕68号），推动形成存量资产和新增投资的良性循环。共包括五方面内容：一是分类推进盘活存量资产；二是积极创造条件盘活存量资产；三是加大工作力度盘活存量资产，推进市县平台公司整合提升；四是用好回收资金扩大有效投资，五是建立健全保障措施。 2023年2月10日 浙江省发布《2023年浙江省扩大有效投资政策》，明确要积极争取各项财政资金支持，包括提出积极用好地方政府专项债券，全力争取中央预算内投资等国家资金，积极争取金融工具支持，加快推进企业技术改造投资等。并要求持续向重大基础设施建设平台注入资本金，对承担功能性基础设施建设的国有平台公司，各级财政可根据项目情况和财力状况，注入一定资本金，撬动更多社会资本 参与重大项目建设。 2023年6月15日 四川省发布《四川资本市场高质量发展三年（2023—2025年）行动计划》，推动资本市场服务全省经济高质量发展,其中表示将积极推动基础设施