地方债与城投行业一季度回顾及下阶段展望之政策篇：稳增长续力化债加码，城投债务重组将加速

方政府债与城投行业监022年第9期 测周报2 性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 地 隐 政策季报 2023年1月1日—3月31日 地方政府与城投行业研究 作者： 中诚信国际研究院 袁海霞010-66428877-261 hxyuan@ccxi.com.cn 汪苑晖010-66428877-281 yhwang@ccxi.com.cn 鲁璐010-66428877-318 llu@ccxi.com.cn 梁蕴兮010-66428877-692 yxliang@ccxi.com.cn 【城投行业2023年一季度回顾及下阶段展望之市场运行篇】稳增长下城投企业净融资边际回暖，关注风险外溢及地方国企泛平台化，2023-04-14 【地方债与城投行业2022年回顾及2023年展望之政策篇】稳增长下地方债扩容创新，城投行业监管仍有保有压，2023-01-19 【地方债与城投行业2022年前三季度回顾及下阶段展望之政策篇】稳增长持续发力地方债将用好用足，严监管基调不改隐债化解仍将推进，2022-10-13 【地方债与城投行业2022年上半年回顾及下阶段展望之政策篇】促基建政策频出地方债发行前置，“20号文”待细化债务化解或加速，2022-08-03 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 稳增长续力化债加码，城投债务重组将加速 ——地方债与城投行业一季度回顾及下阶段展望之政策篇 主要观点 政策展望：用好用足专项债，多措并举化隐债 从地方债看，后续政策将侧重支持专项债尽快形成实物工作量、提升资金使用效益，以更好发挥稳增长功效。一是各地或将持续出台政策督促专项债使用和项目落地；二是制度层面或加快专项债资本金应用；三是各地或进一步细化落实地方债务常态化管理机制。 从城投行业看，随着“5-10年化债计划”到期时点临近，年内各地或继续密集出台相关化债举措。一是在隐性债务风险化解“全省一盘棋”格局下，可能有更多地区设立信保基金、偿债基金助力化债；二是地方政府与金融机构的合作与联动将加强；三是政策将继续引导鼓励城投企业开展市场化转型。 一季度政策梳理：增长续力与化债加码 经济修复仍然承压，促基建、稳投资依旧是政策重点。新增专项债额度维持高位，强调要在专项债拉动力上加力，适当扩大募投领域及用作资本金适用范围；央地层面将消费类基础设施纳入REITs范围、有针对性地放宽审核条件，地方层面支持基础设施REITs发展。 更加重视地方债务风险，加快推进隐性债务化解。地方债常态化管理落实落细，强化专项债项目储备，明确项目申报条件，严格专项债投后管理；隐性债务延续严监管基调，政策要求压实各方责任，强化地方政府融资平台管理，加强财会监督；多省市因地制宜部署化债任务。 一季度政策影响：提升效率稳增长，城投分化或加剧 专项债效率或有所提升，更好发挥稳增长作用。专项债新增额度维持较高水平，将在稳增长、促基建、扩内需等方面发挥重要作用；专项债资金效率有望有一定提升，稳增长作用的及时性和有效性或将进一步提升。 城投融资分化将加剧，城乡建设等相关主体或边际改善。政策加大对乡村振兴、易地扶贫搬迁以及基础设施建设等领域的金融支持力度，相关城投企业合理融资需求有望得到支持。但在坚决遏制隐性债务增量要求下，弱资质城投企业融资或将持续受限。 存量隐债化解进度或加快，城投债务重组及转型将加速。债务置换力度或将加大，新一轮地方债置换或将开启，高风险区域或加强地方政府与金融机构沟通协调，通过银行贷款置换、非标债务重组等方式缓释风险；城投平台的综合治理将进一步加强，分类转型步伐或将加快。 政策推进中的关注点：化债掣肘与转型风险 稳增长下地方债大幅扩容，关注债务风险快速攀升。稳增长政策下地方债尤其是专项债新增额度保持高位，负债率、债务率持续上升，需警惕财政偏紧、部分专项债项目收益偏低等带来的偿债压力。 土地市场回暖仍需时日，关注多地财政承压对化债的掣肘。2023年“房住不炒”基调持续、土地市场回暖仍需时日，地方财政收支矛盾有望边际缓和但仍面临诸多约束，财政承压或导致地方政府化债资金不足、对城投企业支持力度减弱，继而对化债形成掣肘。 金融机构参与化债的意愿与能力有限，关注债务重组推进情况。城投企业债务重组步伐或加快，而既有方案展期时间长、利率降幅大，需关注金融机构承载能力有限问题，平衡好债务人与债权人利益。 城投企业转型整合加速，关注转型过于激进或流于形式问题。部分城投企业转型较激进，在盲目涉足新业务、吸纳了资质较差的资产后或引发资金链、流动性风险；部分城投企业转型时缺乏合理部署，整合后未提高信用资质、融资成本仍较高，转型流于形式。 2023年一季度，政策层面坚持稳字当头，统筹兼顾稳增长与防风险，着力推动经济运行整体好转。地方债作为积极财政的重要抓手，新增额度保持高位、募投领域合理扩容、常态化管理落实落细，为稳增长续力。与此同时，风险防控力度不减，地方债常态化管理政策落实落细，央地积极部署下隐债化解加码，多地提出地方债置换、债务重组、城投转型等化债路径，同时城投反腐力度持续加强。展望下阶段，经济修复基础仍不牢固，在“积极的财政政策要加力提效”政策基调下，后续政策将着力支持专项债尽快落地、提质增效，并持续促进隐性债务加速化解。 一、一季度政策梳理：增长续力与化债加码 稳增长背景下，监管部门维持新增专项债额度高位、推动基础设施REITs发展，促基建、扩投资，支持经济修复。同时，防风险力度不减，隐债严监管基调延续，债务化解持续推进。 （一）经济修复仍然承压，促基建、稳投资依旧是政策重点 一方面，专项债作为积极财政政策的重要抓手，今年新增额度仍保持高位，较去年增加 0.15万亿至3.8万亿，在防范债务风险快速积累前提下保障稳增长资金需求。同时监管部门多次强调要在专项债拉动力上加力，适当扩大募投领域及用作资本金适用范围，更好发挥拉动社会有效投资、扩大内需等重要作用。针对具体领域，监管部门就专项债支持乡村振兴、易地扶贫搬迁安置区做出具体要求。另一方面，基础设施REITs作为盘活存量、扩大有效投资的重要着力点之一，持续受到中央和地方的高度重视。3月，发改委、证监会发文，将消费类基础设施纳入REITs范围，并有针对性地放宽审核条件。此外，年初多个省市发布的稳增长相关举措中亦普遍提及支持基础设施REITs扩容发展。 表1：“稳增长”主要相关政策 时间 政策及会议 2022年12月28日 国家发展改革委等19个部门印发《关于推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化实现高质量发展的指导意见》,明确了大型安置区融入新型城镇化、实现高质量发展的总体要求、主攻方向、主要任务和支持政策,提出将符合条件的安置区融入新型城镇化相关项目纳入地方政府专项债券支持范围，支持省级易地扶贫搬迁投融资平台业务转型、承接专项债项目、发行信用债等举措。 2023年2月13日 《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》发布，提出“健全乡村振兴多元投入机制”，要求将符合条件的乡村振兴项目纳入地方政府债券支持范围；推动金融机构增加乡村振兴相关领域贷款投放；健全政府投资与金融、社会投入联动机制，鼓励将符合条件的项目打捆打包按规定由市场主体实施，撬动金融和社会资本按市场化原则更多投向农业农村。 2023年2月14日 习近平总书记近在《求是》发表的文章《当前经济工作的几个重大问题》，指出把恢复和扩大消费摆在优先位置，通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资。 2023年2月16日 财政部部长刘昆在《求是》发表的署名文章《更加有力有效实施积极的财政政策》，表示今年财政政策将统筹考虑经济增长需求与财政承压下的债务可持续性，适当加大扩张力度，同时提高政策效能。 2023年2月21日 中共中央政治局会议召开，明确要实施积极财政政策，着力扩大国内需求，推动经济运行整体好转。 2023年3月1日 国新办举行新闻发布会，财政部领导介绍财政贯彻落实党的二十大重大决策部署有关情况，指出2023年积极的财政政策要加力提效，推动经济运行整体好转，加大财政宏观调控力度，优化政策工具组合；将合理安排专项债规模，确保政府投资力度不减，并且将在重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设。 2023年3月5日 李克强代表国务院在十四届全国人大一次会议上作《政府工作报告》，财政部3月5日提请十四届全国人大一次会议审查《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》，明确今年积极的财政政策要加力提效，赤字率拟按3%安排，专项债新增额度3.8万亿。 2023年3月20日 《2022年中国财政政策执行情况报告》发布，提出2023年财政政策将加大财政宏观调控力度，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展的合力；更好发挥财政资金引导与撬动作用，有效带动扩 大全社会投资和促进消费。 2023年3月24日 发改委发布《关于规范高效做好基础设施领域REITs项目申报推荐工作的通知》（发改投资〔2023〕236号），证监会发布《关于进一步推进基础设施领域REITs常态化发行相关工作的通知》，将基建REITs底层资产扩容至消费基础设施，并进一步放宽申报标准、优化申报流程。 2023年1月28日 安徽省发布《安徽省人民政府办公厅关于印发进一步盘活存量资产扩大有效投资实施方案的通知》（皖政办秘〔2022〕68号），推动形成存量资产和新增投资的良性循环。共包括五方面内容：一是分类推进盘活存量资产；二是积极创造条件盘活存量资产；三是加大工作力度盘活存量资产，推进市县平台公司整合提升；四是用好回收资金扩大有效投资，五是建立健全保障措施。 2023年2月10日 浙江省发布《2023年浙江省扩大有效投资政策》，明确要积极争取各项财政资金支持，包括提出积极用好地方政府专项债券，全力争取中央预算内投资等国家资金，积极争取金融工具支持，加快推进企业技术改造投资等。并要求持续向重大基础设施建设平台注入资本金，对承担功能性基础设施建设的国有平台公司，各级财政可根据项目情况和财力状况，注入一定资本金，撬动更多社会资本参与重大项目建设。 （二）更加重视地方债务风险，加快推进隐性债务化解 地方债领域，常态化管理落实落细，进一步强化专项债项目储备，明确项目申报条件，严格专项债投后管理，防止在债务扩容中出现项目与资金需求错配、专项债资金使用效率不高等问题。隐性债务领域，严监管基调延续，中央层面多次强调防范和化解地方政府隐性债务，坚持“遏增量、化存量”，要求压实各方责任，强化地方政府融资平台管理，加强财会监督；顺应中央要求，多省市抓实化解隐性债务风险，因地制宜部署化债任务，主要通过协调金融机构借新还旧或展期、继续争取县级化债试点、推动城投企业转型等方式推进化债工作，同时加大反腐力度，强化财经纪律刚性约束，降低地方政府隐性债务风险。此外，国务院机构改革方案出台划转企业债发行审核职责至证监会，同时建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，进一步压实地方金融监管主体责任，强化地方政府债务风险防范化解能力。 表2：“防风险”主要相关政策 时间 政策及会议 2023年1月28日 国家发改委办公厅印发《关于组织申报2023年第二批地方政府专项债券项目的通知》，组织申报2023年第二批地方政府专项债项目，并强调专项债的使用要“通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，更好发挥投资关键作用”，提出申报项目具体条件、申报规模及加强项目前期工作等要求. 2023年2月11日 《商业银行金融资产风险分类办法》（银保监会中国人民银行令〔2023〕第1号）发布，主要包括四方面内容：一是提出金融资产风险分类要求；二是提出重组资产的风险分类要求，细化重组资产定义、认定标准以及退出标准