地方债与城投行业2021年回顾及2022年展望之政策篇：稳增长助基建地方债发行前置，防风险化隐债管控政策回归常态

地方政府债与城投行业研究 稳增长助基建地方债发行前置 防风险化隐债管控政策回归常态 ——地方债与城投行业2021年回顾及2022年展望之政策篇 2022年1月 稳增长助基建地方债发行前置 防风险化隐债管控政策回归常态 ——地方债与城投行业2021年回顾及2022年展望之政策篇 概 述  展望：稳增长需求下基建超前发力地方债发行将前置，防风险要求下债务化解政策回归常态  供给冲击、需求收缩以及预期走弱的三重压力或仍将有所延续，经济下行压力仍存，2021年12月的中央经济工作会议强调要“稳字当头、稳中求进”，积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。在此政策基调下，财政政策稳增长力度或有所加大，同时“防范化解重大风险”要求下债务风险处置工作将持续推进。  从地方债角度看，预计2022年专项债新增限额或仍维持高位，或达3.50~3.75万亿；在“早发行、早使用”的要求下，加快一季度地方债尤其是专项债发行的配套政策或有望出台；新增专项债将继续聚焦基础设施建设，并适度加大水利、城市管网及保障性住房等领域支持力度；经济实力较强、市场认可度较高的地区或可政策支持下，发行离岸人民币地方债。此外，地方债管理力度仍不会放松，加强专项债常态化政策或继续出台且加强执行，更多地区或成立财政金融风险防范化解工作小组，严格监管地方政府债务等重点领域。  从城投企业角度看，在中央经济工作会议强调“坚决遏制新增地方政府隐性债务”的要求下，城投企业作为隐性债务重要载体，有进一步收紧其债务融资的可能，预计城投债发行规模或达5.0~5.5万亿；同时或有更多经济规模大、债务压力小的地区进行全域无隐性债务试点。在加快推进“两新一重”建设的过程中，存在更多政策支持城投企业在防范债务风险的前提下发行专项债券参与相关建设的可能性，城投企业或在乡村振兴、城市更新等行动中获得机遇；在国企改革三年行动收尾之际，城投市场化转型也将进一步加快。  稳增长：地方债持续扩容发行愈加灵活，适度超前基建拓宽投融资渠道  新增债务限额保持高位，发行节奏更注重“跨周期调节”。  “两新一重”建设持续推进，多方积极引导资金投向新基建、城乡建设等重点领域。  防风险：债务管理压实主体责任，政府降杠杆聚焦隐性债务“控增化存”  政府债务管理持续加强，地方防范化解风险主体责任进一步压实。  地方债管理回归常态化，专项债项目资金管理不断加码。  15号文等政策出台影响部分城投融资，全域无隐性债务试点逐步启动。  促改革：预算管理制度改革进一步深化，地方债国际化进程开启  预算管理制度改革深化，土地出让收入划转税务部门征收。  常态化财政资金直达机制执行良好，管理体系持续完善。  地方债发行管理机制不断创新，国际化进程逐步开启。 中诚信国际地方政府债与城投行业 -1 - 2021年， 在全球疫情持续演变，外部环境更趋复杂严峻，国内经济面临三重压力，稳增长需求凸显的背景下，宏观政策加强跨周期调节力度，平衡稳增长与防风险。在此导向下，地方债规模持续扩容、发行节奏灵活加快，基建托底经济的预期更加明确，高层多次强调超前进行基础设施建设，助推经济高质量发展。同时，风险防控力度仍然不减，政府债务管理仍未放松，地方风险防范主体责任进一步压实，地方债尤其是专项债常态化管理加强，政府部门降杠杆要求下隐性债务“控增化存”持续推进。 此外，预算管理体制改革持续深化，地方债市场国际化进程逐步开启，相关制度不断优化完善。展望2022年，三重压力或仍将有所延续，“稳字当头、稳中求进”的政策基调下，财政政策稳增长力度或有所加大，地方债尤其是专项债将继续扩容，同时“防范化解重大风险”要求下风险处置工作也将持续推进。 一、稳增长：地方债持续扩容发行愈加灵活，适度超前基建拓宽投融资渠道 2021年， 我国宏观政策加强跨周期调节力度，财政政策不断发力，新增债务限额仍保持高位、专项债发行节奏更加灵活；同时，推进“两新一重”建设的政策也相继出台，中央及地方新型基础设施建设规划陆续颁布，支持乡村振兴、城市更新的政策工具不断落地，各项政策持续发力助力经济增长。 （一）新增债务限额保持高位，发行节奏更注重“跨周期调节” 积极财政政策基调未变，新增债务限额保持高位助力“十四五”规划开局起步。2021年，经济较2020年明显修复，规模型财政政策有所收缩，《政府工作报告》提出“今年赤字率拟按3.2%左右安排、比去年有所下调，不再发行抗疫特别国债”，但积极财政政策基调未变，地方政府新增债务限额保持高位。具体来看，《政府工作报告》确定今年地方政府新增债务限额为4.47万亿元，较2020年小幅下降0.26万亿元；其中专项债3.65万亿元，虽较2020年小幅下降0.1万亿元，但较2019年仍大幅增加了1.5万亿元。此外，12月初，财政部向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元，并要求各地明年一季度早发行、早使用。本次提前下达额度略低于2021年的1.77万亿，但仍保持了较高水平，较为充足的新增地方债务限额将为“六稳”“六保”提供重要支撑。预计提前下达额度将在2022年一季度发行完毕，与2021年年底的专项债发行高峰实现良好衔接，以落实“跨周期调节”要求，为宏观经济大盘提供有力支撑，助力“十四五”规划开好局、起好步。 “跨周期调节”下政策层面对新增债发行节奏和时点的把握更为灵活，专项债募投领域持续创新。发行节奏方面，2021年上半年，受提前额度下达较晚、部分地区专项债项目审核趋严等影响，专项债发行节奏整体偏慢，下半年，支持地方债加速发行的政策频出，专项债发行加快。7月30日中共中央政治局会议指出“合理把握预算内投资和地方政府债券发行进度，推动今年底明年初形成实物工作量”。在此基础上，8月16日国务院常务会议强调“用好地方政府专项债带动扩大有效投资”。10月22日，财政部明确“2021年新增专项债券额度尽量在11月底前发行完毕”。11月24日国务院常务会议提出“加快今年剩余额度发行，做好资金拨付和支出管理，力争在明年初形成更多实物工作量”。此外，《2021年上半年中国财政政策执行情况报告》、国家发改委也多次强调要加快地方债特别是地 中诚信国际地方政府债与城投行业 -2 - 方专项债的发行节奏和使用进度，发挥专项债稳增长作用，以加强“跨周期调节”。在此要求下，下半年地方债发行节奏整体加快，专项债放量发行以实现“统筹做好今明两年宏观政策衔接，保持经济运行在合理区间”的政策意图，托底经济增长。 表1：地方债发力稳增长的相关政策 时间 相关政策及会议 2021年2月 2月1日，财政部办公厅、国家发展改革委办公厅联合下达了《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》，要求各省市在2月21日前上报2021年新增专项债券项目资金需求，同时从新增专项债的项目安排、投向领域、资本金比例等方面做了具体要求。 2021年3月 3月5日，十三届全国人大四次会议召开,《政府工作报告》强调积极的财政政策要提质增效、更可持续；并确定2021年地方政府新增债务限额为4.47万亿元，其中一般债0.82万亿元，专项债3.65万亿元。 2021年7月 7月30日，中共中央政治局召开会议分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。会议强调合理把握预算内投资和地方政府债券发行进度，推动今年底明年初形成实物工作量。 2021年8月 8月16日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求用好地方政府专项债带动扩大有效投资，保持经济平稳运行。 2021年8月 8月27日，财政部发布《2021年上半年中国财政政策执行情况报告》，指出下半年将加快预算支出和地方政府债券发行进度，同时健全跨周期调节机制，统筹做好今明两年财政政策衔接。 2021年10月 10月22日，财政部召开前三季度财政收支情况新闻发布会，明确指出2021年新增专项债券额度尽量在11月底前发行完毕。 2021年11月 11月22日，全国首支“碳中和”地方政府专项债券在湖南省正式落地，发行规模7.7亿元，投向具有明确的碳减排效益的电气化交通领域。 2021年11月 11月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求加快今年剩余额度发行，做好资金拨付和支出管理，力争在明年初形成更多实物工作量，统筹做好今明两年专项债管理政策衔接，更好发挥专项债资金带动社会资金的作用。 2021年12月 12月16日，国新办举行政策例行吹风会介绍加强和完善地方政府专项债券管理有关情况。据介绍，财政部已向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元，要求各地2022年一季度早发行、早使用。 （二）“两新一重”建设持续推进，多方积极引导资金投向新基建、城乡建设等重点领域 “十四五”新型基础设施建设规划审议通过，适度超前开展基础设施投资背景下各地积极拓宽投融资渠道。2021年下半年来，稳增长压力进一步凸显，基建托底经济增长的预期更为稳定，高层多次强调适度超前进行基础设施建设。9月，国务院副总理刘鹤在2021中国国际数字经济博览会上表示，要适度超前进行基础设施建设，12月召开的中央经济工作会议再度强调“适度超前开展基础设施投资”。同时，“十四五”规划明确指出，统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，加快建设新型基础设施、加快建设交通强国、加强水利基础设施建设，在此导向下，一系列推进“两新一重”建设的政策密集出台。9月22日国务院常务会议审议通过了“十四五”新型基础设施建设规划，指出要加强信息基础设施建设，稳步发展融合基础设施，要鼓励多元投入、推进开放合作。各地因地制宜，积 中诚信国际地方政府债与城投行业 -3 - 极制定地方“十四五”新型基础设施建设规划，四川、贵州、福建、广西均发文提出包括用好地方政府专项债、支持基投主体发债等拓宽投融资渠道的措施。在“两新一重”建设持续推进的过程中，市场参与主体或更加多元，但专项债等财政资金及地方政府融资平台仍将继续发挥作用，同时，在防范隐性债务风险的前提下，参与新型基础设施建设的城投企业或将得到更多政策支持及融资便利。 乡村振兴票据及专项公司债创新推出，第一批城市更新试点正式启动，部分城投企业或迎来机遇。为落实国家重大战略决策部署，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，3月，交易商协会推出乡村振兴票据，利用债务融资工具专项产品支持乡村振兴；6月，沪深交易所在扶贫专项公司债券基础上推出乡村振兴专项公司债券，支持发行人将募集资金投向乡村振兴相关领域，通过市场化手段助力巩固脱贫攻坚成果，服务乡村振兴战略实施。同时，在2021年《政府工作报告》和“十四五”规划提出“实施城市更新行动”、“推动城市空间结构优化和品质提升”的要求下，住建部印发《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，提出对16个省份的21座城市1开展第一批试点，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，城投企业作为地方基础设施建设的重要主体，或将在乡村振兴及城市更新行动中获得机遇。此外，为深入推进“碳达峰、碳中和”工作，专项债募投领域亦有所创新，湖南发行了全国首支“碳中和”政府专项债券，投向具有明确的碳减排效益的电气化交通领域，助力践行双碳目标。 表2：部署“两新一重”等基础设施建设的相关政策 时间 相关政策及会议 2021年3月 3月15日，交易商协会推出乡村振兴票据，利用债务融资工具专项产品支持乡村振兴，通过市场化手段引导鼓励社会资本支持“三农”发展。 2021年6月 6月16日，全国首单乡村振兴专项公司债在深圳证券交易所顺利落地，