宏观观察2023年第33期（总第488期）：关于更好发挥碳减排支持工具政策作用的几点认识与建议

Ω ＊对外公开 ＊＊全辖传阅 ＊＊＊内参材料 研究院 中银研究产品系列 ●《经济金融展望季报》 ●《中银调研》 ●《宏观观察》 ●《银行业观察》 ●《国际金融评论》 ●《国别/地区观察》 作者：周景彤中国银行研究院 赵廷辰中国银行研究院电话：010–66591558 签发人：陈卫东 审稿：周景彤李佩珈联系人：王静刘佩忠 电话：010–66596623 2023年8月9日2023年第33期（总第488期） 关于更好发挥碳减排支持工具政策作用的几点认识与建议＊ 2021年人民银行推出碳减排支持工具（简称支持工具），并多次表示碳市场是“大棒”，而支持工具是“胡萝卜”，激励商业银行利用该工具多向碳减排领域发放贷款（简称碳减排贷款）。笔者根据近期在多地调研了解到的情况，银行使用支持工具产生了良好的经济和环境效益，但目前也存在期限过短、利率调节机制缺乏弹性等问题，导致碳减排贷款收益性较差，激励效果还有提升空间。建议：第一，将碳减排支持工具由阶段性转为长期性工具，使用期限尽量与项目贷款回收期相匹配；第二，降低碳减排支持工具利率，并建立与政策利率同步升降的动态调节机制；第三，碳减排支持工具利率与贷款项目减排水平挂钩，减排越多、利率越低。 关于更好发挥碳减排支持工具政策作用的几点认识与建议 2021年人民银行推出碳减排支持工具（简称支持工具），并多次表示碳市场是“大棒”，而支持工具是“胡萝卜”，激励商业银行利用该工具多向碳减排领域发放贷款（简称碳减排贷款）。笔者根据近期在多地调研了解到的情况，银行使用支持工具产生了良好的经济和环境效益，但目前也存在期限过短、利率调节机制缺乏弹性等问题，导致碳减排贷款收益性较差，激励效果还有提升空间。建议：第一，将碳减排支持工具由阶段性转为长期性工具，使用期限尽量与项目贷款回收期相匹配；第二，降低碳减排支持工具利率，并建立与政策利率同步升降的动态调节机制；第三，碳减排支持工具利率与贷款项目减排水平挂钩，减排越多、利率越低。 一、当前碳减排支持工具实施情况及存在的问题 2021年以来，人民银行密集推出多种结构性货币政策工具。其中，碳减排支持工具以其紧密契合“双碳”目标（引导银行贷款投向清洁能源、节能减排和碳减排技术等三大领域）、资金成本较低（银行发放碳减排贷款后，可申请由人民银行以1.75% （低于市场利率）年利率，提供60%的贷款本金支持）、规模较大（额度达8000亿元，明显超过其他阶段性工具）而备受各界关注与期待。根据人民银行数据，截至2023年 4月，支持工具余额近4000亿元，支持金融机构发放约6700亿元碳减排贷款，带动 碳减排量超过1.5亿吨，产生良好的经济和社会效益。 为进一步完善支持工具的使用，笔者对新疆自治区（包含昌吉、克拉玛依、哈密等三个国家级绿色金融改革创新试验区）、北京市、雄安新区、山东省、浙江省、重庆市等地的部分金融机构和企业进行了实地和线上调研，了解到目前支持工具可能还存在两方面问题，影响了银行提供碳减排贷款的效果和可持续性。 第一，支持工具利率保持不变，贷款利率却快速下行，碳减排贷款净利差明显偏低。一方面，自2021年11月出台以来，碳减排支持工具（也包括其他阶段性结构性工具）利率一直未调整，为1.75%。另一方面，商业银行碳减排贷款利率下降明显且快于其他贷款。例如，自支持工具创设以来中国银行（国有四大行情况类似）碳减排 贷款加权利率由2021年四季度的3.92%降至2023年一季度的2.78%，降低114BPs，明显超过同期全国贷款加权平均利率的降幅（由2021年四季度的4.76%降至2023年一季度的4.34%，降低42BPs）。笔者在调研中了解到，当前一些地区对大型新能源发电企业贷款利率已降至2.4%以下，比同期限国债利率还低。 这就导致商业银行发放碳减排贷款的净利差已明显低于该行全部业务净利差。根据2022年16家具有碳减排贷款发放资格的上市银行1公开信息，各行生息资产收益率平均约4%，而碳减排贷款的收益率平均只有约3.6%（其中四大行均不足3.3%）。各行负债成本平均约2%，即使60%资金得到1.75%利率人民银行资金支持，综合算下来银行碳减排贷款净利差平均仍比全部业务低约0.2个百分点，16家银行中有12家碳减排贷款的净利差明显低于本行全部业务净利差（表1）。 表1：上市银行碳减排贷款收益概况（单位：%） （1） （2） （3） （4） （5） （6） 负债成本率 全部业务收益率 全部业务净利差(2)-(1) 碳减排贷款加权利率 碳减排贷款净利差 碳减排贷款净利差-全部业务净利差（5）-（3） 工商银行 1.82 3.55 1.73 3.28 1.50 -0.23 建设银行 1.85 3.67 1.82 3.24 1.45 -0.37 农业银行 1.84 3.57 1.73 3.23 1.44 -0.29 中国银行 1.75 3.36 1.61 3.28 1.53 -0.08 交通银行 2.26 3.63 1.37 3.48 1.53 0.16 邮储银行 1.63 3.81 2.18 3.50 1.80 -0.38 招商银行 1.61 3.89 2.28 3.58 1.89 -0.39 中信银行 2.19 4.11 1.92 3.87 1.94 0.02 兴业银行 2.31 4.14 1.83 3.76 1.79 -0.04 浦发银行 2.24 3.96 1.72 3.68 1.73 0.01 民生银行 2.40 3.91 1.51 3.23 1.22 -0.29 光大银行 2.33 4.26 1.93 3.88 1.90 -0.03 平安银行 2.16 4.83 2.67 3.96 2.05 -0.62 华夏银行 2.21 4.28 2.07 3.69 1.76 -0.31 浙商银行 2.35 4.37 2.02 3.77 1.78 -0.24 渤海银行 2.64 4.09 1.45 4.46 2.35 0.90 资料来源：上市银行年报等公开信息 12022年，全国共有21家银行具备申请碳减排支持工具资格。分别是3家开发性政策性银行、6家国有银行和12家全国性股份 制银行。其中有5家未上市（3家开发性政策性银行、恒丰银行、广发银行），本文以剩余16家银行为样本获取公开数据。 第二，支持工具使用期限明显短于碳减排贷款期限。一方面，支持工具最长使用期不超过3年。该工具被定义为“阶段性工具”，为期1年，可展期2次。换言之， 银行发放一笔碳减排贷款，最多可使用3年低成本的支持工具。另一方面，碳减排贷 款期限往往在10年以上。该工具用于支持新建项目（不可置换存量贷款），提供固定资产贷款（一般不能用于流贷）。笔者调研了解到，当前新建风电、光伏发电项目建设周期一般在1-2年，运营期可达20年，因此贷款回收期限大都在10年以上。抽水 蓄能电站建设周期一般在6-8年，运营期可超过25年，贷款期限往往在25年以上。 这种期限错配，使商业银行在贷款周期的大部分时间内无法获得优惠补贴，影响了激励效果。3年到期后，商业银行或者提高贷款利率（例如当前一些银行以3年为界，采取分阶段贷款利率），这将抬高企业融资成本；或者保持贷款利率不变，这将压缩当前银行业本就单薄的业务收益。 综上，在支持工具3年有效期内，碳减排贷款净利差已低于全部业务平均净利差； 3年后碳减排贷款得不到人民银行支持，净利差或还将进一步降低。可见，碳减排贷款发放越多，对银行收益的不利影响越大，“胡萝卜”激励作用未能充分显现。 二、应进一步发挥好结构性货币工具支持重点领域的独特优势 不同于美欧等国结构性货币政策工具主要用于在危机时期维护金融稳定，以碳减排支持工具为代表，我国应进一步发挥好结构性货币政策工具支持实体经济重点领域的独特优势，走出有中国特色的结构性货币政策道路。 以低碳转型为例，该领域存在复杂的“外部性”，“市场失灵”问题严重且将长期存在。一是从企业角度来看，低碳减排行为的环境效益可能得不到经济回报。二是从产业链角度来看，在产业初期投资新项目，对补齐和提升产业链有积极带动作用，但得不到市场补偿。例如笔者调研了目前全球最大的新疆库车中石化新星绿氢项目，该项目采用光伏发电，然后电解水制绿氢，全生产过程零排放。该项目需大功率电解槽52台，此前全国历年累计生产该设备不超过30台，只有两三家制造厂商。随着该 项目建设，全国厂商已陆续增至20余家，有力带动了国产电解槽产业链的规模化生 产，降低了未来新投资绿氢项目的成本，但已有绿氢项目并不能因此获得经济奖励。三是从金融机构角度来看，低碳转型催生了多种新产业，金融支持需拓展新客群、开发新产品（例如近年来出现的碳汇贷、光伏贷等），如果产生不良贷款银行需独自承担损失，而如果成功新产品将迅速被模仿（金融创新不同于科技创新，得不到专利保护），新客群也很快会被其他机构插足。这些问题的存在，会阻碍产业发展并影响金融提供支持。 有多种方法可矫正“市场失灵”，但均有局限性，不能完全依靠。一是碳排放权市场（简称碳市场）发展滞后。理论上，碳市场可为排放（减排）行为定价并产生经济惩罚（补偿）。但在实践中，碳市场牵涉面广，发展面临不少困难。我国碳市场自2011年启动，目前仍存在碳价格低（不足60元/吨CO2，远低于欧盟价格）、覆盖面窄（只覆盖约40%的碳排放）等问题，而且即使目前全球领先的欧盟碳市场也只能覆盖约50%碳排放，其余排放无法被碳市场定价。碳市场发展任重道远，短期内对绿色金融的促进作用还不够明显。二是财政补贴能力有限。目前中央财政的支出空间并不宽裕。在风能、太阳能储量丰富的西部地区，地方政府财政更为拮据。笔者调研中了解到，一些企业申请到政府大气污染防治补贴，但2022年实际得到的补贴金额较预期明显偏少。三是监管部门对金融机构采取考核，有助于督促加大绿色金融支持力度，但也可能影响金融机构竞争力和业务可持续性。例如目前部分绿色信贷利率或已出现过度下降。 通过结构性货币政策工具（例如碳减排支持工具、支持煤炭清洁高效利用专项再贷款等）来支持绿色低碳转型，具有独特优势。一是易操作、覆盖广、推广快。借助已有的结构性货币政策框架来开展，凡是银行业务涉及到的企业和个人都可触达。从碳减排支持工具实施情况来看，2022年以来季度环比增速均超过25%，增长速度快。二是精准滴灌，效果可验证。银行按照市场化、法治化原则来开展，资金直达碳减排项目。银行定期公布贷款带动的碳减排数量。外部审计和行业主管部门进行监督。三是切实提供了资金补贴。人民银行投放基础货币可按政策利率获得利息收入（实际上等同于“铸币税”，将上缴中央财政），而碳减排等结构性工具利率较低，等于将部 分铸币税让给贷款企业，发挥了“类财政”作用。四是降低金融机构的资金成本，增强业务可持续性（但目前这方面功能还体现的不够充分）。 因此，应综合发挥碳市场、财税补贴、监管部门考核、结构性货币政策等多种工具作用，形成推动绿色金融发展的政策合力。但要强化碳减排等结构性工具的支持作用，在理论上可能面临一些疑问，需要分析澄清。 疑问一：美国和欧盟都有成熟的结构性货币政策工具体系，但并未用于支持低碳转型等重点领域发展，原因何在？ 美欧结构性货币政策主要用于危机时维持金融稳定，具有明显的应急性、阶段性。长期以来货币政策被认为是总量政策，没有结构性功能。2008年金融危机爆发后，总量货币政策不足以救助危机机构，因此欧美央行在总量工具基础上施加一定条件变成结构性工具，越过商业银行直接救助目标机构。这一做法在此后的欧债危机、2020年疫情危机等时期得到推广。例如美联储为稳定房地产市场大量增持房贷抵押证券MBS、直接向公募基金推出货币市场共同基金流动性工具、向证券交易商推出定期证券借贷便利等。由于目标是维稳纾困，这些工具延续时间一般不超过三年，视危机平复情况而终止。 美欧央行的运行机制不允许将结构性工具用于支持低碳转型等实体经济领域。一是促进低碳转型不是其法定目标。美欧央行需在有关中央银行法律框架内运作。欧