如何化解地方政府隐性债务风险？

如何化解地方政府隐性债务风险？ ·· 作者 东方金诚研究发展部首席宏观分析师王青高级分析师冯琳 时间 2023年6月29日 核心观点 基于国际清算银行和我国财政部公布的数据，我们估计2018年10月财政部摸底统计的存量地方政府隐性债务规模在10万亿至15万亿之间；截至2022年末，已化解三分之一以上。这意味着十年化债之路已经近半，后期化债任务依然较重。 各地化解隐性债务存量、缓和债务违约风险的措施普遍围绕财政部提出的六大化债方式展开，在实际操作中可归纳为三条路径：1.控增量、减存量，压降隐性债务余额，具体举措包括调动地方政府“三资”，发行特殊再融资债券置换隐性债务，以及由城投公司利用经营收入偿还或将隐性债务合规转化为企业经营性债务等，其中已发行特殊再融资债券1.13万亿，占已化解隐性债务的比重约在15%至30%之间；此外，各地还在通过核减核销等方式减债；2.降成本、拉久期，调整隐性债务结构，主要方式是债务置换和债务重组；3.通过设立化债基金等方式帮助城投公司化解短期流动性危机，维护地区信用生态和融资环境稳定，推进隐性债务平稳有序化解。 我们判断，后期发行特殊再融资债券或将成为化解存量隐性债务的重要方式，不同形式的债务置换和债务重组将成为缓和隐性债务风险暴露的首要选项。 长期看，隐性债务问题的实质性解决仍有赖于城投平台推进市场化转型，以此提升平台自身造血能力，真正实现地方财政治理的现代化。 关注东方金诚公众号获取更多研究报告 ·· 一、地方政府隐性债务的规模有多大？ “地方政府隐性债务”一词，最早于2017年7月24日出现在正式文件中。当日召开的中央政治局会议指出，“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。那么，什么是地方政府隐性债务，它与地方政府法定债务有什么区别？ 首先，当前针对地方政府隐性债务，财政部门并未公布官方统计口径和认定标准，也未公开具体规模。一般来说，隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外，通过直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。这类债务的责任主体主要是地方政府融资平台，而非地方政府，资金主要投向公益性项目（如棚改、保障房等）和准公益性项目（如交通基础设施、地下管廊等），资金来源主要包括平台贷款、城投债、融资租赁和其他非标融资。从财政部公开通报的融资平台违法违规融资新增隐性债务问责案例分析，代政府借款、政府担保、政府购买、抵押储备土地和公益性资产借款、不规范的PPP等是形成地方政府隐性债务的主要方式。 而地方政府法定债务——作为对比，又可称为“地方政府显性债务”——是指在全国人大确定的法定限额之内，由地方政府承担偿还责任的政府债务，主要由地方政府公开发行的一般债券、专项债券和少量非政府债券形式的存量政府债务构成1。 1截至2023年5月末，全国地方政府债务余额375,579亿元。其中，一般债务149,103亿元，专项债务226,476亿元；政府债券373,956亿元，非政府债券形式存量政府债务1,623亿元。第十四届全国人民代表大会第一次会议批准2023年地方政府一般债务限额165,489.22亿元、专项债务限额256,185.08亿元。 ·· 400000 图1地方政府法定债务余额及杠杆率（地方政府法定债务余额/同期全国GDP总量） 中国:地方政府债务余额亿元中国:地方政府杠杆率%右轴 35 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 350,618 29.0 20.4 182,592 30 25 20 15 10 5 00 数据来源：Wind，东方金诚 2018年10月，财政部完成了对地方政府隐性债务的摸底统计。当前针对地方政府隐性债务提出的“化解存量”，指的就是当时各地上报并被认定为隐性债务的存量规模。不过，财政部并未向社会公开具体数据。以下是我们尝试对隐性债务存量规模进行的初步估计，并作为评估隐性债务化解模式的重要依据。 根据国际清算银行数据，2018年9月末我国各级政府债务余额为 477,035.9亿元，而我国财政部公布的同期中央和地方政府债务余额 合计为326,378亿元，其中，中央政府和地方政府债务余额分别为 143,786亿元和182,592亿元。国际清算银行数据和财政部数据之间 相差150,657.9亿元，我们判断，差额即是国际清算银行认为属于我国政府债务但未纳入法定政府债务统计的部分，实质上就是地方政府的隐性债务。 我们分析后认为，根据国际清算银行数据估算的地方政府隐性债务存量规模应该是该数据的上限，即财政部认定的地方政府隐性债务规模应该不会超过15万亿元。事实上，国际清算银行提供的中国各级 ·· 政府债务余额中，既包括地方政府法定债务、隐性债务，也可能包括城投平台等国有企业的经营性债务——后者不会被财政部认定为地方政府隐性债务。 600,000 500,000 477,035.9 400,000 地方政府隐性债务余额上限： 150,657.9亿元 326,378.0 300,000 200,000 100,000 0 中国各级政府债务余额：国际清算银行 中央政府和地方政府债务余额合计：财政部 图2根据国际清算银行数据估算的2018年9月末地方政府隐性债务规模（亿元） 数据来源：Wind，东方金诚 国际货币基金组织（IMF）等其他国际机构、国内学者和机构都对地方政府隐性债务规模进行过研究和测算。例如，IMF发布的2017年中国第四条款磋商访问报告显示，我国2016年底的广义政府债务余额 为46.4万亿元，而狭义政府债务余额为27.3万亿元，即2016年底的 地方政府隐性债务余额约为19.1万亿元。这一数字与根据国际清算银行数据估算的规模较为接近。 国内机构和学者对地方政府隐性债务规模的测算，比较常用的方法是计算地方融资平台的整体有息债务规模，来估算地方政府隐性债务余额，得到的结果通常在30-50万亿元之间。这里将融资平台的经营性债务也全部计入隐性债务，因而对实际隐性债务规模存在明显的高估。 ·· 综合以上，我们以国际清算银行数据为基础，估计2018年10月 财政部摸底统计的地方政府隐性债务规模约在10-15万亿元左右。 二、地方政府隐性债务的化解进度如何？ 存量隐性债务化解进度方面，2018年10月完成摸底统计后，2019年国办函40号文2提出，“目标是10年内隐性债务化解为零”。截至目 前，十年化债之路已经近半。2022年12月19日，财政部长刘昆在《学习时报》发表《深入学习贯彻党的二十大精神奋力谱写全面建设社会主义现代化国家财政新篇章》一文，文中披露“地方隐性债务减少1/3以上”。 根据《21世纪经济报道》，截至2023年2月14日，全国31个省份都披露了《2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告》，其中共有7个省份（江苏、河南、陕西、甘肃、天津、广西和宁夏）表示 超额完成2022年化债任务。同时，广东、北京完成隐性债务清零，广西、宁夏隐性债务化解50%以上，四省隐性债务化解进度快于全国平均水平。根据以上资料判断，截至2022年末，隐性债务化解进度应该在33%-50%之间，化解规模在4-7万亿元左右。 三、各地在如何化解隐性债务？ 财政部在2018年8月印发的《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》中提出六大化债方式，包括:（1）安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还;（2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还;（3）利用项目结转、经营性收入偿还;（4）合规转化为企业经营性债务;（5）借新还旧、展期等方式偿还;（6）采用破产重整或清算方式化解。 22019年5月，国办函40号文《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》。 ·· 从实践来看，各地在“六大化债方式”的基础上和框架内，陆续提出诸多化解隐性债务的新模式。由于各地在债务负担、债务风险暴露程度，以及经济发展水平、财政实力、金融资源等方面存在较大差异，故化债模式亦不尽相同，但基本上可以归纳于三条路径：（1）控增量、减存量，压降隐性债务余额；（2）降成本、拉久期，调整隐性债务结构；（3）维护地区信用生态和融资环境稳定，推进隐性债务平稳有序化解。 1.压降隐性债务余额 压降隐性债务余额，首先要遏制增量，不因新增隐性债务而导致存量规模进一步扩大。在遏制增量过程中，财政部要求要“坚决制止违法违规融资担保行为，严禁以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债”，“决不允许以新增隐性债务方式上新项目、铺新摊子”。就近年实际情况来看，在新增隐性债务得到有效遏制的同时，违法违规现象仍屡有发生，财政部、审计署、各省市地方政府陆续通报了不少隐性债务问责的典型案例，以警示地方不得违法违规举债、新增隐性债务和虚假化债，体现出常态化的高压监管态势。 压降隐性债务余额，亦需多措并举化解存量。在近年各地化债实践中，减存量的举措主要有四个：一是调动地方政府“三资”偿还隐性债务；二是用地方政府法定债务置换隐性债务；三是由城投公司利用项目结转资金、经营收入偿还隐性债务，或将隐性债务合规转化为企业经营性债务；四是隐性债务核销。下文将逐一进行分析。 1.1调动“三资”偿还隐性债务 “三资”是指地方政府所掌握的资金、资产、资源。“六大化债方式”中，前两条是“安排财政资金偿还”和“出让政府股权以及经营 ·· 45.0 性国有资产权益偿还”，即体现了调动地方政府“三资”的化债思路。就现阶段来看，统筹“三资”也是地方化债的常见模式。 其中，利用财政资金直接偿还隐性债务无疑是最为直接、快速的化债方式，但其局限性也非常明显，要求地方财政要有富余空间。但近年来，由于经济增速下行导致税基受损、房地产市场低迷重挫土地财政，以及减税降费力度加大，地方政府财政收入明显下滑，财政收支矛盾突出，可用于直接偿还隐性债务的财政资金腾挪空间有限。在此背景下，资产盘活处置成为各地化债资金来源的首选。 图3近年地方政府财政收入增速下滑明显 地方本级财政收入同比增速:%地方政府性基金收入同比增速:% 35.0 25.0 15.0 5.0 -5.0 -15.0 -25.0 -35.0 2013201420152016201720182019202020212022 数据来源：Wind，东方金诚 注：2021年地方本级财政收入同比高增的原因是2020年基数偏低，剔除基数影响的两年平均增速仅为4.8%。 根据《国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告》，2021 年地方行政事业性国有资产总额为48.5万亿元，净资产为38.6万亿元，可供盘活利用的空间不小。2022年下半年以来，在税收收入和土地出让金收入同步下滑背景下，各地陆续出台推进存量资产盘活的相关政策文件，并取得一定成效：2022年全国非税收入累计同比高增24.4%，其中地方政府国有资源（资产）有偿使用收入同比大幅多增是重要贡献来源。接下来，我们尝试回答两个问题。 ·· 第一，什么样的资产适合盘活？2022年5月国办发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，提出盘活存量资产的重点领域有三：（1）存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等；（2）盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等；（3）长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等，以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。 第二，资产盘活的具体方式有哪些？直接出售资产是一种常见的盘活方式。可供出售的资产主要有两类：一是实物资产，实践中以出售闲置土地、厂房等为主；二是股权，即相关政府部门或城投公司通过出售持有的国有企业股权来获取偿债资金，典型案例是贵州省的“茅台化债”模式——