共同富裕背景下的医疗保障安全网建设

目录 01’ 医疗保障安全网的内涵界定01 一、安全网的概念解析01 1“.社会安全网”（SocialSafetyNet，SSN）的概念01 2“.社会安全网”（SocialSafetyNet，SSN）的应用范围02 二、医疗保障安全网的界定03 1.医疗保障安全网的语境界定03 2.医疗保障安全网的定义归纳03 02’ 建立健全医疗保障安全网的意义07 一、秉持“人民至上、生命至上”理念的必然要求07 二、守住民生安全底线、防范化解重大风险的重要保障08 三、推动实现“全体人民共同富裕”目标的制度安排09 03’ 我国医疗保障安全网的建设现状13 一、我国医疗保障安全网的结构组成13 二、我国医疗保障安全网建设取得的成就13 1.围绕重特大疾病保障的制度日趋完善13 2.基本医疗保障体系的筹资水平稳步提升14 3.地方层面开展了有益的探索尝试14 三、我国医疗保障安全网建设面临的挑战16 1.人群普遍面临保障不足导致的个人财务风险16 2.重特大疾病导致的经济负担仍然较重17 3.三重保障制度尚存在保障短板18 4.社会力量在安全网中的作用发挥不足18 5.保障制度之间的衔接配合还有待加强19 04’ 医疗保障安全网建设的国际经验和启示21 一、典型国家的选择依据21 二、典型国家的实践经验22 1.泰国22 2.澳大利亚27 3.墨西哥32 4.美国34 5.韩国36 6.法国40 7.西班牙43 三、国际实践的启示46 1.保障方案设计46 2.资金的筹集与管理47 3.参保人群的界定与识别49 4.社会力量参与51 5.公众沟通与宣导52 05’ 构建中国特色医疗保障安全网的建议55 一、完善中国特色医疗保障安全网的顶层设计55 二、医疗保障安全网要坚持平急结合的原则55 三、形成安全网相关制度保障范围的制定标准56 四、尽快推动政府主导的医疗保障制度的统一性56 五、多举措鼓励社会力量参与保障和服务的供给57 六、从总体安全观的视角看待医疗保障安全网58 致谢59 写作团队60 参考文献61 前言 2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上，首次提出了总体国家安全观。伴随着实践中的不断完善，总体国家安全观的内涵也在持续地丰富，逐步涵盖了政治、军事、国土、经济、文化、社会、科技、网络、生态等诸多领域。 “党的二十大报告”对“安全”的关注再次上升到了前所未有的高度。习近平总书记指出，国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。 “社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器”，二十大报告对社会保障体系的作用有如此形象的定义，作为社会保障体系的一部分，医疗保障制度体系自然也是保障人民生活安全不可或缺的一部分。与此同时，医疗保障体系也是是国家治理体系现代化的重要制度支撑，事关人民群众切身利益，更需要在制度建设的各领域全过程全面贯彻安全发展理念。 此外，医疗保障也是收入再分配的主要方式之一，是社会财富形成和转移的一种基础手段，在推进实现全民共同富裕的过程中，可以发挥促进公平的作用。 随着2019年人均GDP突破1万美元，我国正式迈入中等收入国家行列；2020年9899万农村贫困人口全部脱贫，我国全面建成小康社会、实现了第一个百年奋斗目标；这些都为全面推进共同富裕奠定了坚实的基础。在向着第二个百年奋斗目标迈进的新阶段，防范和化解重大经济、社会风险，维护社会大局稳定，增强人民群众获得感、幸福感和安全感，既是实现高质量发展的保障，也是实现共同富裕和共享发展成果的保障。 出于这样的现实考虑，本报告从医疗保障制度体系如何保障人民群众安全的角度出发，提出医疗保障安全网的概念，并在此基础上结合国际经验与实际国情，探讨如何建立健全我国的医疗保障安全网，让人民群众真正享有公平、可及的医疗服务，并防范和化解个人及家庭因医疗支出而面临的财务风险。 01医疗保障安全网的内涵界定 第一章医疗保障安全网的内涵界定 fl安全网的概念解析 根据现代汉语词典的释义，“安全网”指的是“在高空进行建筑施工、设备安装或技艺表演时，在其下或其侧设置的起保护作用的网，以防因人或物件坠落而造成的事故。” 英文语境中对应的表达为“SafetyNet”，根据牛津词典中的释义，“SafetyNet”的本意指的也是杂技演员或类似表演者表演时的一种保护装置，当演员从高空摔下时可以接住他们以避免受伤，进一步引申为“一种在问题出现时防止灾难发生的安排”，多用于社会、经济领域。 “SafetyNet”成为相对固定的一种说法，也源于其在社会学领域的应用，即“社会安全网（SocialSafetyNet）”。 1“.社会安全网”（SocialSafetyNet，SSN）的概念 根据国外学者的研究，二十世纪九十年代初，“社会安全网”这一概念的使用开始变得频繁，尤其是在亚洲金融危机之后东南亚国家对其关注度越来越高[1]。但在实际使用过程中，各国以及不同的组织、学者对“社会安全网”所涉及的内容并没有统一的约定。笼统地讲，“社会安全网”通常指的是一些帮助个人维持最低消费水平的私人或公共机制，旨在防止低收入人群和其他弱势群体在受到自然灾害或经济衰退等临时冲击时陷入贫困。 一些国际组织将其用于指代与贷款相关的援助计划，一些发展中国家则开始引入“社会安全网”以减轻经济体制改革、结构调整等事件对特定低收入人群的影响，其中扶贫是“社会安全网”要实现的主要目标之一[2]。 ·亚洲开发银行（ADB）将社会安全网看作是一个更大的社会保护机制和政策集合的一部分。将社会保护定义为旨在通过提高劳动力市场的效率，减少人们面临的风险，以及提高人们保护自己免受危险和收入中断或损失的能力来减少贫困和脆弱性的政策和计划。 ·世界银行（WorldBank）对于社会安全网的定义先后调整过多次，从最早的“一种帮助人们度过短期压力和灾难的收入保险体系”，到之后的“包括所有基于家庭的非正式安排、所有社会保障计划以及针对贫困的干预措施”。总体来看，世界银行将安全网看作是一种收入维持计划，可以保护个人或家庭免受两种不利后果的影响：长期无法工作以及因无法预知的事件发生导致收入能力下降（例如养家糊口的人突然去世、经济衰退等）。安全网计划有两个重要作用：再分配和保险。 ·国际劳工组织（ILO）认为社会安全网是一种由政府提供的扶贫福利，但其对于社会安全网的范围界定较窄。在国际劳工组织看来，社会安全网、社会救助、社会保障以及社会保护是外延依次递增的四个 01 医疗保障安全网的内涵界定第一章 概念，社会安全网只是社会救助的一部分。作为最大概念的社会保护，不仅包括公共的社会保障计划，还包括具有类似目标的私人或非法定计划，例如互助协会和职业养老金计划，前提是对这些计划的贡献不完全由市场力量决定。而社会救助是政府对有需要的社会公众，特别是老、病、残、遗属和失业人员提供的救助。社会安全网的定义不应包括社会保险制度，因为社会保险的资金来自雇主和工人。 在其他的许多国家和地区，安全网则与社会援助或社会救助被认为是同一概念：当社会保险失效时，社会援助所发挥的兜底作用被视为“安全网”。 尽管对于社会安全网覆盖的领域、保障的内容存在不同的看法，但将其看作一项公共机制是普遍的共识，并且不同国家、组织制定的社会安全网计划都具备以下几个特点： ·响应性：社会安全网是一种被动触发的保障机制。 ·非排他性：在所保护的人群范围内，社会安全网不具有排他性，即某个人享有社会安全网所提供的服务并不会影响其他人对服务的享有权利。 2“.社会安全网”（SocialSafetyNet，SSN）的应用范围 由于没有统一的约定，社会安全网所指代的范围可以非常宽泛，而在实际运行过程中，社会安全网也具有丰富的形式，包括有针对性的或无针对性的、有条件的或无条件的现金或实物转移支付。常见的社会安全网的例子包括有条件的现金转移、儿童津贴或非缴费型养老金计划；基于食品的计划，如发放食品券、食品配给或学校供餐计划；以工代赈或劳动密集型公共工程；获得基本服务的援助（如学费减免、奖学金或保健费减免）；以及更普遍的福利支持，如农业投入补贴（价格或优惠券）、能源补贴、食品价格补贴和住房补贴[3]。 社会安全网可以是普遍性的，即旨在使群体中的每个人受益；也可以是有针对性的，即通过经济状况调查，为符合一定标准（通常基于收入情况制定）的人提供保护。 在我国，社会安全网通常与就业、教育、医疗、养老、住房等关系到社会民生的领域相关，在中央人民政府网站（www.gov.cn）以“安全网”为关键词进行检索，出现最多的是与社会保障有关的安全网，最早可以追溯到2005年的国家领导讲话[4]。 第一章医疗保障安全网的内涵界定 2医疗保障安全网的界定 1.医疗保障安全网的语境界定 目前在我国医疗保障领域，安全网尚未成为一个官方广泛使用的名词，更多还是利用其引申义形象地表达相关的医疗保障制度在为人群提供医疗费用支持，抵御因病致贫、因病返贫风险方面要发挥保护和兜底作用。 在《“十四五”全民医疗保障规划》中，对“十四五”期间我国医疗保障制度的发展目标予以明确，并提出要建立“安全医保”，要求“基金运行更加安全稳健，信息安全管理持续强化，防范和化解因病致贫返贫长效机制基本建立，医疗保障安全网更加密实”[5]。 除此之外，在少数医疗保障与安全网同时出现的语境下（通常表述为“医疗保障基金安全网”或“医疗保险基金安全网”），所要表达的涵义指的是通过对医保基金的使用予以规范，利用信息化技术以及现场检查等手段对违法违规使用医保基金的行为进行监管，以确保医保基金的合理使用和可持续。 本报告所要探讨的医疗保障安全网是从个人视角出发所定义的一种当医疗费用支出有可能导致个人陷入财务困境时触发的保护机制，其涵义更接近《“十四五”全民医疗保障规划》中所指的医疗保障安全网。 2.医疗保障安全网的定义归纳 纵观世界各国，无论是发达国家还是发展中国家，在医疗保障体系的设计中，除了基本的医疗保险或医疗保障项目外，几乎都有一个与之衔接的医疗救助项目或体系，以促进医疗服务的可及性，促进低收入人群或某些特定群体获得基本医疗保障，保障公民基本权利的实现，促进社会公平。这部分制度实际起到的便是医疗保障安全网的作用。 根据各国医疗保障体系的特征不同，医疗保障安全网的模式也可以大致分为全民卫生服务体制、针对低收入人群的医疗救助、对低收入人群进行公共补贴的混合制、专门的低收入人群保险以及社会捐助与国际慈善组织援助等[6]。即使在商业健康保险主导的美国，也有包括医疗照顾计划（Medicare）、医疗救助计划（Medicaid）和儿童医疗保险计划（TheStateChildren’sHealthInsuranceProgram,SCHIP）等在内的为弱势群体提供保障的安全网制度。 与此同时，各国的制度设计中，都隐含了对重特大疾病的保障机制。例如日本政府从费用和病种两个角度分别制定了高额疗养费制度和特定疾病财政补贴政策来降低患者负担[7]。美国虽然没有单独建立大病保障制度，但其医疗保险制度的设计本身就是基于保障大病的思想，具体体现在设定个人医疗负担 03 封顶线、降低个人自付比、开展医疗救助等措施[8]。 医疗保障安全网的内涵界定 第一章 但相比于其他国家，美国由于缺少全民医保体系，其医疗保障安全网的设计是从人群出发，分别为不同的弱势群体提供不同的保障。例如Medicare是针对65岁以上的老年人以及因残疾、慢性肾炎等接受社会福利部门救济者提供的医疗保险；Medicaid根据《美国安全法》规定，对低收入、失业和残疾人群提供免费的医疗服务，其划定的贫困线标准依据各州经济情况确定；SCHIP于1997年开始实施，目的是向未纳入医疗保险范围内的儿童和孕妇提供医疗补助。 这些制度安排除了前文提到的社会安全网所具备的响应性和非排他性特点外